1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;(В редакции Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ )
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.(В редакции Федерального закона от 30.12.2021 № 493-ФЗ )
Абзац.(Утратил силу - Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ )
Абзац.(Дополнение абзацем - Федеральный закон от 30.12.2021 № 493-ФЗ )(Утратил силу - Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ )
Абзац.(Дополнение абзацем - Федеральный закон от 22.07.2010 № 167-ФЗ )(Утратил силу - Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ )
3. В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.(В редакции Федерального закона от 27.06.2018 № 164-ФЗ )
Верховный Суд отменил решение суда первой инстанции, апелляционное определение и определение кассационного суда
ВС РФ не согласился с выводами апелляции и кассации. Разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, ч. 2 и 6 ст. 30 ГрК РФ); виды разрешенного использования определяются в соответствии с классификатором (п. 2 ст. 7 ЗК РФ); изменение одного вида разрешенного использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при соблюдении требований технических регламентов (ч. 3 ст. 37 ГрК РФ). Федеральный законодатель разграничивает процедуру изменения вида разрешенного использования (ст. 37 ГрК РФ) и процедуру установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору (ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ), в рамках которой определяется, какой вид соответствует текущему (фактическому) или заявленному использованию участка; решение уполномоченного органа об установлении соответствия является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости, при этом орган вправе отказать, если испрашиваемый вид не соответствует ранее установленному. Согласно ч. 11 ст. 34 Закона № 171-ФЗ разрешенное использование, установленное до дня утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от соответствия классификатору; до 1 января 2020 г. органы местного самоуправления обязаны были привести правила землепользования и застройки в соответствие с классификатором, а правообладатели вправе привести наименования видов разрешенного использования в соответствие классификатору. По смыслу ч. 3, 4, 15–17 ст. 5.1 Закона Московской области № 23/96-03 изменение вида разрешенного использования осуществляется после внесения собственником платы либо после решения о рассрочке; требование о предварительной оплате обеспечивает информированность заявителя о размере платы. ВС РФ учел п. 1 Обзора практики, утвержденного Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г. (собственник вправе выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований), и указал, что на момент обращения ответчика закон предусматривал в качестве последствия невнесения платы возвращение к первоначальному виду разрешенного использования, а не взыскание платы в общеисковом порядке; аналогичный подход сформулирован в определениях Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 14 октября 2025 г. по делу № 5-КГ25-95-К2 и от 25 февраля 2025 г. № 4-КГ24-71-К1. Суд первой инстанции правильно установил юридически значимые обстоятельства и применил нормы материального права, а апелляция и кассация допустили ошибку в толковании и применении норм материального права.
Цитата из акта
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
ВС РФ указал на публичный характер спора: речь идет о значительном уменьшении площади особо ценных продуктивных сельхозугодий, которые имеют особый статус, подлежат особой охране, не могут использоваться для застройки, а изменение вида разрешенного использования недопустимо без законных оснований. Сославшись на подпункт 2 пункта 1 статьи 1, статью 7, статьи 77 и 79 ЗК РФ, часть 2 статьи 5 Закона № 264-ФЗ, пункт 1 части 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ и документы стратегического планирования, ВС РФ подчеркнул приоритет охраны сельхозземель и недопустимость выведения особо ценных угодий из сельскохозяйственного оборота. По статье 79 ЗК РФ и части 1 статьи 18 Закона № 532-КЗ особо ценные угодья могут включаться в перечень земель, не допускающих иное использование; их особый режим не может прекращаться произвольно. Перевод из земель сельхозназначения в другую категорию по пункту 3 части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ допускается в исключительных случаях, включая изменение черты населенных пунктов, и может быть основанием исключения из перечня по части 2 статьи 18 Закона № 532-КЗ; решение от 27.03.2018 № 281 было таким актом. Однако ВС РФ учел, что в производстве Краснодарского краевого суда находилось дело № 3а-7/2025 об оспаривании генерального плана и Правил землепользования и застройки в части включения сельхозугодий в границы населенных пунктов; производство прекращено 22.07.2025 в связи с внесением изменений. По актуальному генеральному плану, принятому решением от 13.11.2024 № 568, 202 спорных участка возвращены в зону сельхозугодий и выведены за границы населенных пунктов; решением от 25.06.2025 № 662 Правила землепользования и застройки приведены в соответствие с генеральным планом; по письму Управления архитектуры и градостроительства от 01.10.2025 7 участков находятся в границах населенного пункта, 2 — частично, не состоят на кадастровом учете и имеют статус «погашено». Эти обстоятельства, на которые ссылался департамент, свидетельствуют об отсутствии оснований для исключения 202 участков и нарушений прав предпринимателя как собственника всех спорных участков и не были учтены судами. Суды не применили статью 143 АПК РФ о приостановлении производства, несмотря на ходатайства; кассация хотя и приостановила дело определением от 19.12.2024, но не учла обстоятельства административного дела. Кроме того, суды признали незаконным бездействие при наличии письма департамента от 10.03.2023, содержавшего результат рассмотрения обращения (отказ), полученного 17.03.2023; по части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований необходимо установить незаконность и нарушение прав, а по пункту 3 части 4 и пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ — определить соразмерный способ устранения нарушения. Обязание департамента подготовить проект распоряжения № 283-р сделано в отсутствие правовых оснований и противоречит закону и фактическим обстоятельствам. Как существенное нарушение норм материального и процессуального права это является основанием для отмены по части 1 статьи 291.11 АПК РФ; с учетом установленных фактических обстоятельств ВС РФ счел возможным принять новый судебный акт об отказе.
Цитата из акта
В статье 7 Земельного кодекса закреплено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.
Верховный Суд отменил решение суда первой инстанции, апелляционное определение и определение кассационного суда
1) Постройка является самовольной при наличии хотя бы одного из признаков, перечисленных в п. 1 ст. 222 ГК РФ (п. 2 постановления Пленума № 44). Перечень признаков исчерпывающий. Последствия самовольной постройки — снос или приведение в соответствие с установленными требованиями (п. 10 постановления Пленума № 44).
2) Собственник вправе строить в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием участка, соблюдая градостроительные регламенты, а также строительные, противопожарные и иные нормы (ст. 263 ГК РФ, ст. 40 ЗК РФ). Он обязан соблюдать правовой режим участка и установленные ограничения (ст. 264 ГК РФ, ст. 41 ЗК РФ, ст. 1, 7 ЗК РФ).
3) Возведение постройки с нарушением вида разрешенного использования участка является основанием для сноса, если не доказана возможность привести ее в соответствие с требованиями. Использование не по назначению объекта, возведенного в соответствии с разрешенным использованием, само по себе не делает его самовольной постройкой (п. 19 постановления Пленума № 44). При наличии правил землепользования и застройки допустимость строительства определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (ст. 85 ЗК РФ, ст. 30, 36, 37 ГрК РФ, ст. 10 ФЗ № 218-ФЗ).
4) Понятие объекта ИЖС определено в п. 39 ст. 1 ГрК РФ и ст. 16 ЖК РФ. Для строительства или реконструкции ИЖС достаточно уведомительного порядка (ст. 51, 51.1 ГрК РФ). Однако этот упрощенный порядок не распространяется на нежилые объекты коммерческого назначения: для них требуется разрешительная документация (ст. 51 ГрК РФ).
5) Размещение промышленных производств в жилых домах не допускается. Размещение предприятий возможно только после перевода помещения в нежилое в порядке, установленном жилищным законодательством (п. 3 ст. 288 ГК РФ, ст. 22, 24 ЖК РФ). Перевод ИЖС в нежилое здание не должен служить способом обойти разрешительную процедуру строительства коммерческого объекта под видом жилого дома (п. 20 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2025)). Заявитель должен указать цель использования объекта и доказать, что работы выполнены с соблюдением норм, а объект отвечает требованиям к зданиям коммерческого использования, с учетом его использования неограниченным кругом лиц.
6) Заключение эксперта от 7 октября 2024 г. № Г-01-9798/10-24 установило наличие в строении нескольких гаражных боксов для ремонта и хранения автомобилей; объект не является ИЖС. В нем нет помещений для постоянного проживания (СП 55.13330.2016). Конструктивные элементы и оборудование указывают на иное функциональное назначение. Ответчик не отрицал использование здания третьими лицами как автосервиса. Суды не проверили и не оценили по правилам ст. 67 и 79 ГПК РФ доказательства строительства нового нежилого здания автосервиса (п. 13, 14 ст. 1 ГрК РФ), включая протокол осмотра и технические документы.
7) Объект, созданный в результате реконструкции, может быть признан самовольной постройкой. При технической возможности он приводится в соответствие с требованиями путем демонтажа части, созданной реконструкцией (п. 5 постановления Пленума № 44). Должник вправе выполнить работы и обратиться за вводом объекта в эксплуатацию или с уведомлением об окончании реконструкции ИЖС (ч. 16 ст. 55 ГрК РФ). Суды не разрешили вопрос о технической возможности эксплуатировать объект как жилой дом.
8) Суды не исследовали акты градостроительного зонирования: Правила землепользования и застройки городского округа Чехов (постановление администрации от 29 июля 2021 г. № 1263/13-01; участок находится в зоне Ж-2) и классификатор видов разрешенного использования (приказ Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412; код 2.7.1 не включает гаражи с кодами 2.7.2 и 4.9). Не проверено, допускается ли на участке размещение специализированных ремонтных мастерских (код 4.9.1.4).
Цитата из акта
…судам следует учитывать, что правовой режим земельного участка определяется исходя из принадлежности этого участка к определенной категории земель и его разрешенного использования, а также специальных требований законодательства, которыми могут быть установлены ограничения в использовании участка (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).
ВС РФ признал отказ незаконным. Смена категории земель не прекращает арендное обязательство и не меняет собственника: по ст. 7, 8 ЗК РФ, ст. 6, 7, 8 ЛК РФ, ст. 11 и ч. 3, 4 ст. 5 Закона № 172-ФЗ перевод участка из земель лесного фонда в земли населенных пунктов не влияет на вещные права, право распоряжения остается у Российской Федерации, переоформление правоустанавливающих документов не требуется. Перераспределение функций между органами власти не прекращает гражданское правоотношение; смена представителя публичного собственника происходит на основании закона (ст. 617 ГК РФ), что влечет лишь изменение сведений об арендодателе. Право на получение арендной платы у нового уполномоченного органа возникает не автоматически с изменением данных ЕГРН, а с надлежащим оформлением перехода полномочий; поскольку дополнительное соглашение от 17.06.2024 зарегистрировано 26.07.2024 и не распространено на прошлое, МТУ Росимущества вступило в права арендодателя только с 26.07.2024, а до этой даты арендные отношения сохранялись с министерством. Наличие правового пробела в регулировании периода между изменением категории и изменением договора не позволяет арендатору не платить ни прежнему, ни новому арендодателю; к отношениям применяются ст. 309, 310, 606, 614 ГК РФ. Использование земли платно (подп. 7 п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 65, п. 4 ст. 22 ЗК РФ), платность использования лесов — принцип лесного законодательства (п. 11 ст. 1 ЛК РФ), арендная плата определяется по ст. 73 ЛК РФ и по условиям договора, а при изменении категории участка ранее установленная плата изменению не подлежит (ч. 2, 3 ст. 74.1 ЛК РФ). Оставление задолженности почти за четыре года без взыскания фактически санкционирует безвозмездное пользование федеральным имуществом и противоречит основам правопорядка; по п. 1 ст. 10 ГК РФ недопустимо недобросовестное осуществление прав. Материалы дела не подтверждают оплату предпринимателем аренды министерству или МТУ Росимущества за спорный период, поэтому двойной оплаты не возникнет. Суды не учли публичный характер доходов федерального бюджета и то, что их главным администратором (распорядителем) является Рослесхоз, не привлеченный к делу; с учетом пассивного поведения МТУ Росимущества судам следовало критически оценить доводы предпринимателя. Обжалуемые акты приняты с существенным нарушением норм материального и процессуального права и затрагивают публичные интересы Российской Федерации.
Цитата из акта
Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе на земли населенных пунктов и земли лесного фонда.
1. Признаки самовольной постройки по п. 1 ст. 222 ГК РФ перечислены исчерпывающе. Это частноправовое нарушение (отсутствие права на землю) либо публично-правовое: формальное (отсутствие разрешений) или содержательное (нарушение норм и правил) (п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44; п. 11 Обзора от 16 ноября 2022 г.). Право собственности на самовольную постройку признается лишь при одновременном соблюдении условий п. 3 ст. 222 ГК РФ.
2. При строительстве правообладатель обязан соблюдать правовой режим участка, определяемый категорией земель и видом разрешенного использования (п. 2 ст. 264 ГК РФ, ст. 41, подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ; п. 18 постановления Пленума № 44). Постройка с нарушением вида разрешенного использования подлежит сносу, если не доказана возможность приведения ее в соответствие с требованиями (п. 19 постановления Пленума № 44).
3. Признание права собственности на самовольную постройку — исключительный способ защиты. Он недоступен при явном недобросовестном поведении истца, например при обращении за разрешением лишь для вида (ст. 10 ГК РФ; п. 43 постановления Пленума № 44).
4. Суды не учли, что объект расположен на двух участках с разными видами разрешенного использования: «оказание социальной помощи населению» и индивидуальные жилые дома. Кроме того, приказом Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 29 ноября 2021 г. № 31-02-1-4-1947 собственникам отказано в разрешении на условно разрешенный вид использования «магазины» (4.4) в зоне Ж-4.
5. Для объекта ИЖС (п. 39 ст. 1 ГрК РФ, ст. 16 ЖК РФ) разрешение на строительство (реконструкцию) не требуется, достаточно уведомления (п. 1.1 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ). Этот упрощенный порядок не распространяется на объекты нежилого коммерческого назначения: для них нужна разрешительная документация (ст. 51 ГрК РФ). Понятие реконструкции определено п. 14 ст. 1 ГрК РФ (в тексте — «подпункт 4»).
6. Размещение предприятий и организаций в жилом помещении допускается только после его перевода в нежилое в порядке, установленном жилищным законодательством (п. 1, 3 ст. 288 ГК РФ; ч. 1 ст. 22, п. 3 ч. 1 ст. 24 ЖК РФ).
7. Перевод объекта ИЖС в нежилое здание не должен служить способом обхода установленной ГрК РФ процедуры возведения и введения в оборот коммерческого объекта в упрощенном порядке под видом жилого дома (Обзор судебной практики ВС РФ № 4 (2025), утв. 22 декабря 2025 г.).
8. Здание возведено без разрешительной документации и контроля уполномоченных органов, а право на него зарегистрировано как на жилое. Поэтому при переводе в нежилое необходимо исследовать его соответствие строительным и градостроительным нормам, предъявляемым к нежилым объектам, с учетом использования неограниченным кругом лиц. Суды этого не сделали.
Цитата из акта
…судам следует учитывать, что правовой режим земельного участка определяется исходя из принадлежности этого участка к определенной категории земель и его разрешенного использования, а также специальных требований законодательства, которыми могут быть установлены ограничения в использовании участка (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).
Верховный Суд отменил решение суда первой инстанции, апелляционное определение и определение кассационного суда
Суды не установили основания изменения ВРИ без внесения платы, не выяснили был ли ответчик информирован о размере платы и согласие сторон на платную услугу; на момент обращения закон предусматривал последствием неоплаты возврат к первоначальному ВРИ, а не принудительное взыскание платы. Суды не выяснили, соответствовал ли ВРИ участка классификатору (возможно требовалось бесплатное приведение в соответствие), проигнорировали постановление администрации об установлении ВРИ «ИЖС», а также необоснованно приняли кадастровую стоимость 0 руб. без подтверждающих документов.
Цитата из акта
Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Верховный Суд отменил решение суда первой инстанции, апелляционное определение и определение кассационного суда
Верховный Суд указал, что соблюдение градостроительных регламентов и целевого назначения земель обязательно, однако выбор вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом является правом собственника, и понуждение к выбору конкретного вида законом не предусмотрено (ст. 7, 42, 85 ЗК РФ; ст. 30, 37 ГрК РФ; ст. 263 ГК РФ). Использование участка не по целевому назначению является правонарушением, но собственник вправе сам решить, прекратить ли такую деятельность или изменить вид разрешенного использования при наличии возможности. Суды неправомерно возложили на ответчика обязанность изменить вид разрешенного использования.
Цитата из акта
…земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Верховный Суд отменил апелляционное определение и определение кассационного суда
Верховный Суд указал, что суды не установили, на каком основании был изменен вид разрешенного использования без внесения платы, не исследовали порядок информирования собственника о стоимости услуги и наличие согласия сторон. Ссылаясь на ст. 22 ФЗ № 43-ФЗ, ст. 5.1 Закона Московской области № 23/96-03 и постановление Правительства Московской области № 1190/57, ВС отметил, что плата взимается только при невозможности возврата к исходному виду разрешенного использования, чего суд не проверил. Также не выяснено, соответствовал ли исходный вид разрешенного использования классификатору (ст. 34 ФЗ № 171-ФЗ, ст. 37 ГрК РФ).
Цитата из акта
Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.
Этот принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также другие положения этого Кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) (Постановления от 14 ноября 2019 года № 35-П, от 16 октября 2020 года № 42-П и др.). […] Таким образом, оспариваемое законоположение, которое не регламентирует требований, предъявляемых к созданию и безопасной эксплуатации объектов связи, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Этой же цели служат положения абзаца первого пункта 2 статьи 7 и статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением. […] С учетом изложенного оспариваемые законоположения, в том числе предусматривающие права собственников земельных участков, подлежащие реализации с учетом принципа деления земель по целевому назначению на категории, не нарушают конституционные права заявителя, который должен использовать принадлежащий ему земельный участок в соответствии с целевым назначением и в деле которого, как указал суд апелляционной инстанции, не был установлен факт нецелевого использования данного участка.
Вопрос об использовании объекта и земельного участка с нарушением вида разрешенного использования подлежит разрешению с учетом градостроительного и земельного законодательства (статья 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).
Использование строения не по целевому назначению не является основанием для его сноса как самовольной постройки; такие нарушения регулируются статьей 37 ГрК РФ и пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ.
Системное толкование положений подпункта 5 пункта 1 статьи 1,
Правовой режим земельных участков определяется градостроительными регламентами; арендатор вправе осуществлять вспомогательный вид деятельности без пересчёта арендной платы, если соблюдены ограничения по площади.
По правилам пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием выбирается правообладателем самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования; это правило применяется в случае, если вид не был определен при предоставлении участка.
Вид разрешённого использования земельного участка устанавливается в отношении земельного участка и не может быть установлен в отношении конкретного лица.
Земли, указанные в пункте 1 указанной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.
Земли используются в соответствии с установленным целевым назначением; нарушение категории и разрешенного использования влечет признание постройки самовольной.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий
Правовой режим земель определяется категорией и разрешенным использованием; постройка, не соответствующая этому режиму, является самовольной.