Определение Верховного Суда РФ от 09.08.2016 № АПЛ16-276

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АЛЛ 16-276 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 9 августа 2016 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова ИВ. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора М*******й Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В*********а М Н , М*******а К В , К******а В А , Р****а Ф К , Р*****й Н В , П******й М М , П*****а А Л , П******й С Л , Б***я А И , Б***й И В , Д******о Д Л о признании частично недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 г. № 2322 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон» по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административных истцов З****а Г. А., который поддержал апелляционную жалобу, объяснения представителя Министерства культуры Российской Федерации Р*****й Е.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) от 1 сентября 2015 г. № 2322 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон» (далее - Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 сентября 2015 г., регистрационный номер 38955, и размещенным 24 сентября 2015 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (шш\у.ргауо.§оу.ш), утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению № 1 (пункт 1) и требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению № 2 (пункт 2).

Приложение № 1 содержит описание границ охранной зоны ОЗ (раздел I) (в том числе участка 03-1, линий его внешней и внутренних границ), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (раздел II), зоны охраняемого природного ландшафта - ЗОЛ (раздел III), а также семь каталогов координат характерных точек границ участков этих зон (в том числе каталог координат характерных точек внешней границы участка 03-1) и схему границ зон охраны. В********в М.Н., М******в К.В., К*****н В.А., Р***в Ф.К., Р****а Н.В., П*****а М.М., П****в А.Л., П*****а С.Л., Б***й А.И., Б***й И.В. и Д******о Д.Л. оспорили в Верховном Суде Российской Федерации (принимая во внимание последующие уточнения) пункт 1 Приказа, раздел I приложения № 1 к Приказу, каталог координат характерных точек внешней границы участка 03-1 охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия (далее - Объект культурного наследия), схему границ зон охраны Объекта культурного наследия в части отнесения к охранной зоне (участок 03-1) Объекта культурного наследия принадлежащих административным истцам на праве собственности и праве долгосрочной аренды земельных участков, как не соответствующие статьям 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 8, 83, 94 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 29 и 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об объектах культурного наследия), статьям 8 и 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», пунктам 12, 16 и 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, пунктам 6, 7, 10 и 25 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. № 315 (далее - Положение о зонах охраны), пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1463 «О единых государственных системах координат».

Административные истцы ссылались на нарушение оспариваемыми нормами их конституционных прав на жилище, свободное владение, пользование и распоряжение имуществом. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. в удовлетворении административного иска отказано. В апелляционной жалобе административные истцы, считая судебное решение незаконным и несправедливым, просят о его отмене, утверждая, что оно вынесено с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела. В поступивших возражениях Министерство юстиции Российской Федерации поддержало свою позицию о соответствии оспариваемых предписаний законодательству Российской Федерации, просило рассмотреть дело в отсутствие представителя Министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Федеральный закон об объектах культурного наследия, регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в преамбуле закрепляет, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Из материалов дела видно, что постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» памятник «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.» внесен в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Решением XVI сессии Комитета всемирного наследия при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 14 декабря 1992 г. № \УНС-92/СОМР.002/12 объект культурного наследия «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.» в составе объекта «Исторические памятники Новгорода и окрестностей» включен в Список всемирного культурного и природного наследия. Согласно статье 15, пункту 1 статьи 64 Федерального закона об объектах культурного наследия памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Проанализировав положения подпункта 16 пункта 1, пункта 2 статьи 9 Федерального закона об объектах культурного наследия, пункта 1, подпункта 5.3.7 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, пункта 15 Положения о зонах охраны, перечня отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 759-р, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об издании Приказа, устанавливающего границы зон охраны Объекта культурного наследия, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции.

Федеральный законодатель выделяет три вида зон охраны объекта культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия, который является объектом историко-культурной экспертизы (абзац восьмой статьи 30, абзацы первый, второй пункта 1 статьи 34 Федерального закона об объектах культурного наследия).

Суд первой инстанции проверил соблюдение Минкультуры России административных процедур, регламентированных пунктом 4 статьи 32, абзацем первым пункта 3 статьи 34 Федерального закона об объектах культурного наследия, пунктом 15 Положения о зонах охраны (в настоящее время аналогичная норма содержится в пункте 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972), исследовав оригиналы официальных документов, в том числе находящиеся в распоряжении Министерства юстиции Российской Федерации, и обоснованно указал на отсутствие нарушений. Так, проект зон охраны Объекта культурного наследия (далее - Проект зон охраны) разработан ООО «СмартФинанс» по заказу Минкультуры России, на него получено положительное экспертное заключение - Акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Список всемирного наследия «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», расположенного по адресу:

Новгородская область, деревня Спас-Нередицы, лит. А, от 13 марта 2015 г. (далее - Акт государственной экспертизы), который был размещен 3 июня 2015 г. на официальном сайте Минкультуры России в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» (пйр://ткг1*.ги) для общественного обсуждения, при проведении которого замечаний не поступило. Проект Приказа размещался в период с 28 июля по 11 августа 2015 г. на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (ге§и1а11оп.§оу.ш), а также в период с 14 по 20 августа 2015 г. в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (ге§и1а110п.§оу.ш) с целью проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Соответствующих замечаний по нему и предложений получено не было.

Проект Приказа прошел согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и получил заключение регионального органа охраны объектов культурного наследия - Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области. В обжалуемом решении суда правильно признаны не нашедшими подтверждение доводы административных истцов о наличии противоречий в Приказе и Акте государственной экспертизы в установлении границ охранной зоны (участок 03-1) Объекта культурного наследия и координат характерных точек данных границ. В Приказе и Акте государственной экспертизы указаны одинаковые границы этой зоны и координаты их характерных точек.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что копия Акта государственной экспертизы, направленная административными истцами при обращении в Верховный Суд Российской Федерации, была кем-то заменена на другую, отмену судебного решения повлечь не может, поскольку подшитая в дело копия Акта государственной экспертизы (л.д. 33-48 т. 1) была приложена к административному исковому заявлению, поступившему в Верховный Суд Российской Федерации 11 января 2016 г. в конверте, не имеющем повреждений и следов вскрытия.

При этом в судебном заседании, в котором принимал участие представитель административных истцов З***н Г*., подлинник именно данного документа и был исследован судом первой инстанции. В связи с изложенным несостоятельны доводы апелляционной жалобы о нарушении судом требований статьи 14 (о состязательности и равноправии сторон) и части 8 статьи 84 (об оценке доказательств) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о незаконности отказа суда в удовлетворении ходатайства о вызове в судебное заседание для дачи объяснений и устранения имеющихся, по мнению административных истцов, противоречий экспертов, проводивших государственную историко-культурную экспертизу. В апелляционной жалобе административные истцы ссылаются на то, что в нарушение статей 132 и 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подготовка дела к судебному разбирательству проведена без участия и без вызова административных истцов и их представителя, возражения Минкультуры России были переданы представителями Министерства З****у Г.А. лишь в судебном заседании 11 апреля 2016 г., в результате чего административные истцы и их представитель были лишены возможности должным образом ознакомиться с этими возражениями и приложенными к ним материалами.

Указанные нарушения, по их мнению, привели к неправильному определению обстоятельств, имеющих значение для дела. Между тем ходатайств об отложении названного судебного заседания либо о предоставлении времени для ознакомления с перечисленными документами З*****м Г.А. не заявлялось. Вопреки позиции административных истцов неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, не допущено. Неистребование судом первой инстанции из Минкультуры России Проекта зон охраны, на что имеется указание в апелляционной жалобе, нельзя признать обстоятельством, повлиявшим на правильное разрешение настоящего дела.

Довод апелляционной жалобы о том, что экспертами при проведении государственной историко-культурной экспертизы Проекта зон охраны не были использованы документы и материалы, приведенные в подпунктах «з», «м», «н», «о», «т» пункта 16 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, основанием для отмены обжалуемого судебного решения служить не может, поскольку суд обоснованно установил, что представленная экспертам документация содержала комплект материалов, который по составу и объему соответствовал требованиям названного пункта, в том числе информацию о характере рельефа, дорожной сети, наличии реки Спасской, трассы и фрагментов насыпи неосуществленного железнодорожного пути.

Исходя из историко-архивных и библиографических материалов, включая исторические планы Новгорода и окрестностей, вокруг церкви Спаса в Нередицах исторически не было жилой застройки, немногочисленные жилые дома были сосредоточены к югу от храма, вдоль дороги в Сельцо-Шатерно, и были уничтожены в годы Великой Отечественной войны, существующая застройка местности начала формироваться в середине XX века, после войны.

Оснований считать, что государственная историко-культурная экспертиза проведена без соблюдения пункта 6 Положения о зонах охраны, предусматривавшего, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историкоградостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия, не имеется. Утверждение административных истцов о нарушении судом первой инстанции определенных статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принципов административного судопроизводства - законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел - несостоятельно.

Как верно указано в обжалуемом судебном решении, в силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных статьями 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации. Учитывая, что установленных пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта частично недействующим не имеется, суд первой инстанции правомерно отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В*********а М Н М*******а К В К******а В А Р****а Ф К , Р*****й Н В , П******й М М , П*****а А Л П******й С Л Б***я А И , Б***й И В , Д******о Д Л - без удовлетворения. Председательствующий .В. М******а Члены коллегии В.Ю. Зайцев В. Крупное