Определение Верховного Суда РФ от 24.11.2020 № АПЛ20-370

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ20-370 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 24 ноября 2020 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Ксенофонтовой НА., Ситникова Ю.В. при секретаре Г********й Е.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М*******й Т*****ы А*********ы о признании недействующим абзаца третьего пункта 6 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» по апелляционной жалобе М*******й Т.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2020 г. по делу № АКПИ20-465, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : Генеральный прокурор Российской Федерации 10 июля 2017 г. издал приказ № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее - Приказ), принятый, как следует из его преамбулы, в целях эффективного исполнения органами прокуратуры задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, реализации полномочий, направленных на защиту и реальное восстановление прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Нормативный правовой акт опубликован в журнале «Законность», № 10, 2017 г.

Пункт 6 Приказа предписывает обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора и дачу им мотивированного заключения в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и федеральными законами (абзац первый).

Абзац третий названного пункта Приказа предписывает исключить случаи дачи заключения по делу, в котором орган прокуратуры выступает в качестве истца, ответчика или заинтересованного лица. М******а Т.А. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца третьего пункта 6 Приказа. В обоснование заявленного требования сослалась на его противоречие части третьей статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, указав, что оспариваемое положение Приказа предусматривает иное правовое регулирование участия прокурора в процессе для дачи заключения, в том числе по делам о восстановлении на работе, и является дискриминирующим по отношению к уволенному работнику прокуратуры при рассмотрении в суде дела о его восстановлении на работе по сравнению с иными категориями лиц из числа уволенных работников.

Нарушение своих прав М******а Т.А. связывает с тем, что приказом прокурора Пермского края от 25 сентября 2017 г. № 86 она была освобождена от занимаемой должности старшего помощника Чайковского городского прокурора и уволена из органов прокуратуры за нарушение Присяги прокурора. Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Перми от 15 декабря 2017 г. в удовлетворении её иска к прокуратуре Пермского края о признании названного приказа незаконным и восстановлении на работе было отказано. Административный ответчик Генеральная прокуратура Российской Федерации административный иск не признала, полагая, что оспариваемый в части Приказ соответствует действующему законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2020 г. М*******й Т.А. в удовлетворении административного искового заявления отказано. Не согласившись с таким решением суда, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Ссылается на необоснованность решения суда первой инстанции и нарушения норм материального и процессуального права, допущенные при его вынесении. М******а Т.А. полагает, что суд незаконно отказал ей в удовлетворении ходатайства об участии в судебном заседании путём использования систем видеоконференц-связи и не дал юридическую оценку обстоятельствам конкретного судебного спора с её участием о восстановлении на работе.

Указывает также, что обжалуемое решение суда вынесено без учёта правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных им в постановлениях от 9 июля 2009 г. № 12-П, от 22 октября 2009 г. № 15-П, от 27 ноября 2009 г. № 18-П и других о верховенстве конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, недопустимости различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях. По её мнению, Приказ подлежал опубликованию в «Российской газете», а не в журнале «Законность», в связи с чем вывод суда о соблюдении процедуры его опубликования ошибочен. В суд апелляционной инстанции М******а Т.А. не явилась, о времени и месте судебного разбирательства извещена в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит. В силу пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Согласно пункту 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер» организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публикуются в журнале «Законность». С учётом изложенного суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что Приказ издан надлежащим должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий, в предусмотренной законом форме и опубликован в установленном порядке.

Довод апелляционной жалобы М*******й Т.А. о том, что Приказ подлежал опубликованию в «Российской газете», а не в журнале «Законность» ошибочен, основан на неверном толковании норм права, поскольку Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не регламентирует вопросы опубликования нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Абзац первый пункта 6 Приказа закрепляет требование общего характера обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора и дачу им мотивированного заключения в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и федеральными законами. Оспариваемый абзац третий пункта 6 Приказа является исключением из общего правила участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве для дачи заключения. Доводы М*******й Т.А. о противоречии оспоренной нормы Приказа требованиям части 3 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, изложенные в апелляционной жалобе, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными.

Названная норма Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что прокурор вступает в процесс и даёт заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причинённого жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации (пункты 1, 4 статьи 35).

Сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик, имеющие равные процессуальные права (статья 38 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 и частью 1 статьи 18 этого кодекса прокурор не может участвовать в рассмотрении дела, если он лично, прямо или косвенно заинтересован в исходе дела либо если имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнение в его объективности и беспристрастности. Аналогичная правовая позиция закреплена в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. В силу части 4 статьи 39 данного кодекса прокурор, обратившийся в суд с административным иском, пользуется процессуальными правами и несёт процессуальные обязанности административного истца, за исключениями, предусмотренными Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 7 названной выше нормы прокурор вступает в судебный процесс и даёт заключение по административному делу в случаях, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами. Прокурор не даёт заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления. Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспоренная норма не содержит положений, которые противоречили бы нормативным правовым актам, регламентирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, направлено на реализацию принципа справедливого судебного разбирательства, в соответствии с которым каждая сторона должна иметь разумную возможность представить свою позицию в условиях, которые не создают для неё существенного неудобства по сравнению с другой стороной.

Участие прокурора для дачи заключения по делу не должно порождать какоголибо конфликта интересов или препятствовать сторонам в судебном процессе в реализации их процессуальных прав в полном объёме. Таким образом, закреплённое в оспариваемом пункте Приказа положение, исключающее возможность дачи прокурором мотивированного заключения по спору, в котором орган прокуратуры выступает в качестве стороны по делу, соответствует взаимосвязанным положениям Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 21 апреля 2005 г. № 193-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Е****а И***а А************а на нарушение его конституционных прав положениями статей 45 и 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статей 447 и 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» подчеркнул, что прокурор как особый субъект гражданского процесса, наделённый полномочиями по даче заключения по делу, не может участвовать в деле, в котором орган прокуратуры выступает в качестве стороны спорного правоотношения, то есть имеет ведомственную заинтересованность в исходе дела. В деле, в котором орган прокуратуры является истцом или ответчиком, представитель прокуратуры, защищающий его интересы как участника спорного материального правоотношения, обладает лишь теми общими правами и обязанностями лица, участвующего в деле, которые закреплены в статье 35 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Использование в этом случае полномочий о даче заключения по делу, предоставленных процессуальным законодательством прокурору как особому участнику процесса, означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Приведённые в апелляционной жалобе ссылки на правовые позиции, высказанные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе о верховенстве конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, о недопустимости различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях, не могут повлечь отмену обжалованного решения суда, так как не противоречат выводам суда первой инстанции.

Приказ в оспариваемой части применяется ко всем случаям дачи заключения по делу, в котором орган прокуратуры выступает в качестве истца, ответчика или заинтересованного лица, в связи с чем довод М*******й Т.А. о дискриминации и нарушении принципа единообразия применением рассматриваемой нормы несостоятелен. Несогласие М*******й Т.А. с принятыми по конкретному гражданскому делу судебными постановлениями по её иску о восстановлении на работе, к чему по существу сводятся доводы апелляционной жалобы, не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля был проверен абзац третий пункта 6 Приказа на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части нормативный акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, а следовательно, прав и законных интересов М*******й Т.А. не нарушает, суд первой инстанции правомерно отказал ей в удовлетворении заявленного требования.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Отказ суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства М*******й Т.А. о проведении рассмотрения данного дела с использованием средств видеоконференц-связи не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку участие в судебном заседании путём использования систем видеоконференц-связи в силу части 1 статьи 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возможно в случае, если по объективным причинам лицо не . имеет возможности присутствовать в судебном заседании. Причин, объективно препятствующих явке М*******й Т.А. в суд, установлено не было, при неявке в судебное заседание она вправе была дать дополнительные письменные объяснения по заявленным требованиям, которые могли быть поданы в суд на бумажном носителе или в электронном виде.

Апелляционная коллегия также учитывает, что рассмотрение настоящего административного дела связано с юридической оценкой оспариваемого нормативного правового акта и не требует установления фактических обстоятельств, в связи с чем личное участие административного истца в судебном заседании не является обязательным. В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Апелляционная коллегия учитывает, что в материалах дела имеются объяснения М*******й Т.А., в которых подробно изложена её правовая позиция.

Рассмотрение дела в отсутствие административного истца не повлияло на законность и обоснованность решения суда. решение суда первой инстанции должным образом мотивированно, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М*******й Т*****ы А*********ы - без удовлетворения. Председательствующий В.Ю. Зайцев Члены коллегии Н.А. Ксенофонтова Ю.В. Ситников