1. Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях:
1) защита жизни и здоровья граждан;
2) безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства;
3) обеспечение сохранности объектов культурного наследия , геодезических пунктов государственной геодезической сети, нивелирных пунктов государственной нивелирной сети и гравиметрических пунктов государственной гравиметрической сети ;(В редакции Федерального закона от 04.08.2023 № 491-ФЗ )
4) охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира;
5) обеспечение обороны страны и безопасности государства.
2. В целях, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.
3. Земельные участки, включенные в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Как Верховный Суд и Конституционный Суд применяют статью 104 Земельного кодекса РФ
Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Положение утверждено в пределах полномочий Правительства РФ, переходные положения Закона № 342-ФЗ (части 8-10, 16, 60 статьи 26) сохраняют действие ранее установленных зон до 1 марта 2031 г. Оспариваемые нормы не противоречат статьям 56, 104, 106 ЗК РФ. Пункт 5 Положения конкретизирует цели установления запретных зон, не создавая правовой неопределенности. Пункт 6 не противоречит целям и статье 106 ЗК РФ. Абзац первый пункта 12 устанавливает исчерпывающие перечни запретов, соответствующие статье 56 ЗК РФ. Проверка конституционности актов Правительства не входит в компетенцию ВС РФ (статья 125 Конституции РФ). Нарушений процессуальных прав не установлено.
Цитата из акта
Пунктом 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации определены цели установления зон с особыми условиями использования территорий, к числу которых отнесены: защита жизни и здоровья граждан (подпункт 1); безопасная эксплуатация объектов обороны страны и безопасности государства (подпункт 2); обеспечение обороны страны и безопасности государства (подпункт 5).
1. Компетенция и порядок принятия. Постановление № 405 принято Правительством РФ в пределах его полномочий: - ст. 5 ФКЗ от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ (ранее ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ); - п. 2 ст. 2 ЗК РФ; - п. 7 ст. 93 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 446-ФЗ. После признания п. 7 ст. 93 утратившим силу Федеральным законом № 342-ФЗ эти полномочия закреплены в пп. 10 ст. 105, пп. 1 п. 1 ст. 106 ЗК РФ и пп. 17, 19 ст. 9 Федерального закона № 342-ФЗ. Процедура издания, введения в действие и опубликования соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763.
2. Допустимость ограничений прав на землю. Права на землю могут ограничиваться в зонах с особыми условиями использования территорий по основаниям, установленным ЗК РФ и федеральными законами (ст. 56 ЗК РФ). Такие ограничения допустимы в целях обороны страны и безопасности государства при соблюдении требований справедливости, разумности и пропорциональности (ст. 17, 19, 34, 35, 55 Конституции РФ; постановление КС РФ от 11 ноября 2021 г. № 48-П).
3. Пункт 5 Положения. Перечисленные в нем цели установления запретных зон в полной мере корреспондируют целям из п. 1 ст. 104 ЗК РФ. Довод о расхождении целей в пунктах 2 и 5 основан на неправильном толковании: пункт 2 говорит о целях запрета или ограничения деятельности в зоне, а пункт 5 конкретизирует цели установления зоны и включает цели пункта 2. Пункт 5 не регулирует запреты и поведение землепользователей, поэтому правовой неопределенности не создает. Запреты содержатся в пунктах 12–14 Положения. Решение об установлении зоны принимает межведомственная комиссия (п. 16) на основании обоснования необходимости установления зоны (п. 19).
4. Пункт 6 Положения. Установление запретной и специальной зон для военных объектов в границах населенных пунктов по внешнему ограждению или внешнему периметру объекта допускается п. 26 ст. 106 ЗК РФ. Это правило не противоречит ст. 104 и ст. 106 ЗК РФ.
5. Пункт 12 Положения. Он соответствует п. 2 ст. 106 ЗК РФ: содержит исчерпывающий перечень объектов, размещение которых запрещено, и исчерпывающий перечень запрещенных видов деятельности, включая работы, создающие угрозу безопасности военного объекта и сохранности его имущества.
6. Отсутствие механизма согласования. Это не нарушает правовую определенность. Пункт 3 ст. 106 ЗК РФ прямо запрещает требовать согласования размещения зданий, сооружений и иной деятельности в зонах с особыми условиями (кроме придорожных полос). По позиции КС РФ (постановление от 13 октября 2022 г. № 43-П), такой запрет направлен на исключение произвола и повышение предсказуемости решений. Конкретные ограничения указываются в решении об установлении зоны и могут выбираться только из перечня, установленного законом или положением (п. 7 ст. 106 ЗК РФ).
7. Пределы судебного контроля. Требования истцов по существу сводятся к изменению нормы и установлению иного, целесообразного с их точки зрения регулирования. Определение перечня ограничений относится к дискреционным полномочиям Правительства РФ. Суд не вправе вмешиваться в целесообразность нормотворческих решений. Оспариваемые нормы ясны и недвусмысленны.
8. Переходные положения ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ (ч. 8–10, 16, 60): - зоны, установленные до 1 января 2031 г., считаются установленными независимо от соответствия ст. 106 ЗК РФ, без принятия новых решений; - прежний порядок установления зон действует до утверждения нового положения, но не позднее 1 марта 2031 г.; - Правительство РФ вправе установить неприменение ограничений к ранее созданным объектам и ранее возникшим правам на участки, если это не создает угрозы жизни граждан, обороне и безопасности.
9. Вывод. Акт в оспариваемой части не противоречит актам большей юридической силы и прав истцов не нарушает. В иске отказано на основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ.
Цитата из акта
Пункт 1 статьи 104 ЗК РФ к целям установления зон с особыми условиями использования территорий в числе прочих относит: защиту жизни и здоровья граждан (подпункт 1); безопасную эксплуатацию объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства (подпункт 2); обеспечение обороны страны и безопасности государства (подпункт 5).
Верховный Суд изменил определение кассационного суда
1) Для выбора порядка рассмотрения (глава 21 или 22 КАС РФ) значима правовая природа акта; нормативность определяется по признакам из п. 2 Постановления Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 года и анализа содержания акта (ст. 1 КАС РФ). Акт может быть обязательным для неопределенного круга лиц, если устанавливает правовой режим объекта публичного права, в частности границы зон с особыми условиями использования территории.
2) Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в том числе для безопасной эксплуатации объектов энергетики (ст. 104 ЗК РФ); охранная зона объектов электроэнергетики предусмотрена ст. 105 ЗК РФ; по п. 2 Правил № 255 охранные зоны создаются для сохранности и нормальной эксплуатации сетей и предотвращения несчастных случаев. Постановление № 64 устанавливает такие зоны для ВЛ 110 кВ и особый режим участков, то есть правила для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, поэтому оно нормативное, и рассмотрение по главе 21 КАС РФ правомерно. Вывод кассационного суда о ненормативном характере ошибочен.
3) Суд при проверке нормативного акта обязан выяснить соблюдение правил введения в действие и опубликования (пп. «г» п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ); по ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованные акты, затрагивающие права и обязанности граждан, не применяются (п. 31 Постановления № 50). Муниципальные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу после официального опубликования (обнародования) в порядке, установленном уставом (ст. 47 ФЗ № 131-ФЗ; ст. 73 Устава Высокогорского района).
4) Цель опубликования — обеспечить возможность ознакомления с актом. В исключительных случаях при отсутствии в образовании официального периодического издания и при опубликовании в ином издании либо обнародовании нужно проверять, была ли обеспечена такая возможность; если да, порядок опубликования не считается нарушенным (абз. 4 п. 31 Постановления № 50). АО «Сетевая компания» ссылалось на размещение постановления на официальном сайте района 30 ноября 2010 года, на сайте Архива документов Республики Татарстан и на портале «Нормативные правовые акты в Российской Федерации»; размещение на официальном сайте предусмотрено ст. 73 Устава в редакции решения Совета района от 18 ноября 2013 года № 299. Обнародованный акт не может быть признан недействующим в порядке абстрактного нормоконтроля только по этому основанию.
5) Суды первой и апелляционной инстанций не выяснили, была ли обеспечена возможность ознакомления с актом, и не проверили его законность по существу, поэтому признание акта недействующим только из-за нарушения порядка опубликования преждевременно, а направление дела на новое рассмотрение правомерно. Срок обращения по ч. 6 ст. 208 КАС РФ ВС РФ не пересматривал.
Цитата из акта
В соответствии с пунктом 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в том числе в целях защиты жизни и здоровья граждан, а также безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства.
Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ оснований для отмены решения не нашла. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим по пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ является несоответствие акту большей юридической силы; такого основания в отношении пункта 2 приложения № 2 к Правилам в оспариваемой части нет. Приказ № 534 издан Ростехнадзором в пределах полномочий и с соблюдением процедуры принятия, регистрации и опубликования. По смыслу пунктов 1, 2 статьи 2, пункта 1 статьи 3, пункта 3 статьи 4 Закона о промышленной безопасности опасными производственными объектами являются объекты, указанные в Приложении 1 и подлежащие регистрации в государственном реестре; федеральные нормы и правила устанавливают обязательные требования в области промышленной безопасности. Правила разработаны в соответствии с Законом о промышленной безопасности, устанавливают требования, направленные на предупреждение аварий и инцидентов на ОПО нефтегазодобывающих производств, и применяются при эксплуатации, проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации ОПО (пункты 1–3 Правил), то есть исключительно к опасным производственным объектам, включая их ликвидацию. По статьям 9, 20, 22, 26 Закона о недрах обязанность по ликвидации или консервации объектов недропользования, включая буровые скважины, возложена на пользователя недр и сохраняется до полного исполнения, имеет превентивную цель — предупреждение вреда в будущем. Раздел LVIII Правил регулирует ликвидацию и консервацию скважин; ликвидация считается завершенной после подписания акта ликвидации организацией, эксплуатирующей ОПО, и территориальным органом Ростехнадзора, а ликвидированные скважины исключаются из сведений, характеризующих ОПО (пункты 1500, 1504–1506). После завершения этих мероприятий скважины, исключенные из реестра ОПО, не относятся к ОПО, но оспариваемая норма устанавливает наименьшее расстояние для устьев ликвидированных скважин от жилых зданий в целях безопасности и охраны окружающей среды при реализации пользователем недр организационно-технических мероприятий, длящихся значительное время, до завершения ликвидации и исключения скважины из реестра ОПО. Довод о закреплении постоянной зоны ограничения застройки и нарушении земельного и градостроительного законодательства отклонен: Правила не регулируют строительство объектов, не отнесенных к ОПО, в частности жилых зданий; предусмотренные расстояния не являются зонами с особыми условиями использования территорий и не содержат ограничений застройки земельных участков. В отношении ликвидированных скважин как объектов накопленного вреда окружающей среде могут устанавливаться санитарно-защитные зоны, являющиеся одним из видов зон с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ, статьи 104, 105 ЗК РФ). Контроль за состоянием устьев ликвидированных и законсервированных скважин осуществляет пользователь недр (пункт 1509 Правил), он же ведет учет и ежегодный контроль, проводит необходимые ремонтные работы (пункт 1572 Правил); пользователь недр вправе ограничивать строительство объектов капитального строительства в границах горного отвода (пункт 5 части 1 статьи 22, статья 25 Закона о недрах). Пункт 37 Правил, допускающий уменьшение наименьших расстояний на 50 % при реализации мероприятий обоснования безопасности ОПО, относится исключительно к организациям, эксплуатирующим ОПО, и применим в том числе при их ликвидации; довод об отсутствии оценки этого вопроса судом первой инстанции несостоятелен. Решение мотивировано, соответствует части 8 статьи 213 КАС РФ; оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены нет.
Цитата из акта
…благополучии населения могут устанавливаться санитарно-защитные зоны, которые, согласно земельному законодательству, являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий, в границах которых предусматриваются ограничения использования земельных участков (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 104, 105 Земельного кодекса Российской Федерации).
Военный объект войсковой части образует единый военный комплекс, расположенный на двух несмежных земельных участках (техническая позиция и административно-казарменная территория), входящих в один позиционный район; нахождение объекта на несмежных участках не лишает его статуса единого военного объекта. Установление зон направлено на обеспечение безопасности населения, что в период проведения СВО имеет особое значение; приказ издан уполномоченным лицом в установленном Положением порядке и не противоречит нормам большей юридической силы, оснований для отмены решения нет.
Цитата из акта
Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 342-ФЗ) Земельный кодекс Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) дополнен главой XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий» (статьи 104-107).
Приказ издан уполномоченным должностным лицом в пределах полномочий и в порядке, установленном Положением, утверждённым Постановлением Правительства РФ № 405; он фактически утверждает решение межведомственной комиссии, не требует госрегистрации по Правилам № 1009, соответствует актам большей юридической силы, дополнительных ограничений не вводит и прав истца не нарушает. Ссылка на дело № АКПИ24-584 неприменима ввиду иного предмета регулирования.
Цитата из акта
…Федерации (далее также - ЗК РФ) в главе XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий» закрепляет, что в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов обороны страны и безопасности государства могут устанавливаться зоны с особыми условиями использования территорий (подпункты 1, 2, 5 пункта 1 статьи 104).
Суд указал, что зоны с особыми условиями использования территорий для военных объектов устанавливаются по ст. 104, 106, 107 ЗК РФ, а до 1 января 2025 г. действует переходный порядок по ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ. Приказ издан в пределах полномочий, в порядке, предусмотренном Положением, и не противоречит п. 6 Положения, поскольку сведения о границах населенного пункта и военного объекта были учтены; наличие ранее существовавшей санитарно-защитной зоны и ее идентичность спорной запретной зоне подтверждали правомерность регулирования.
Цитата из акта
Согласно пункту 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта и энергетики, в целях сохранения объектов культурного наследия, охраны окружающей среды, обеспечения обороны страны и безопасности государства.