Определение Верховного Суда РФ от 04.09.2025 № АПЛ25-216

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№АПЛ25-216 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 4 сентября 2025 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., членов коллегии Александрова В.Н., Вавилычевой Т.Ю. при секретаре И*****е В.Н. с участием прокурора Р******а ИВ. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Медград» о признании недействующими абзацев третьего, пятого, восьмого информационного письма Министерства финансов Российской Федерации от 13 марта 2025 г. № 24-03-09/24756 «Об указании одной страны происхождения товара в заявке на участие в закупке в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Медград» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2025 г. по делу № АКПИ25-158, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «Медград» Ф****а А.В. и Л*****а В.К., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Министерства финансов Российской Федерации Ш*****а А.П., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Р******а И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Министерство финансов Российской Федерации (далее также - Минфин России) 13 марта 2025 г. разместило на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Методическое обеспечение (информационные письма и материалы)» информационное письмо № 24-03-09/24756 «Об указании одной страны происхождения товара в заявке на участие в закупке в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Письмо).

Как следует из абзаца первого Письма, оно издано в связи с поступлением вопросов об указании страны происхождения товара в заявке на участие в закупке, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ). В Письме отмечено, что указание нескольких стран происхождения товара в заявке на участие в закупке Законом № 44-ФЗ не предусмотрено, а вопрос о введении в Закон № 44-ФЗ и изданные в его реализацию нормативные правовые акты такой возможности в Минфине России в настоящее время не рассматривается (абзац третий).

Наименование страны происхождения товара с учетом подпункта «д» пункта 1 части 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ, абзаца второго пункта 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации является существенным условием контракта (абзац четвертый). В этой связи неопределенность по вопросу о стране происхождения закупаемого товара на момент заключения контракта ввиду указания в заявке на участие в закупке нескольких стран происхождения товара, из которых может происходить поставляемый товар, будет означать отсутствие достижения соглашения по указанному существенному условию, что в свою очередь является основанием для того, чтобы с учетом положений абзаца первого пункта 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации считать контракт незаключенным (абзац пятый).

Страна происхождения товара является основополагающим условием для предоставления национального режима в сфере закупок и применения предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 г. № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - постановление № 1875) «защитных» мер, которые не предусматривают множественности по вопросу о стране происхождения товара, а введение такой множественности повлекло бы риск невозможности надлежащей реализации соответствующей «защитной» меры (абзац восьмой).

Общество с ограниченной ответственностью «Медград» (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими абзацы третий, пятый, восьмой Письма со дня его опубликования, ссылаясь на то, что оно обладает нормативными свойствами, в оспариваемой части не соответствует действительному смыслу разъясняемых отдельных положений Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 44-ФЗ, Постановления № 1875, противоречит пункту 6 статьи 29, пункту 1 статьи 30, пункту 1 статьи 31 Таможенного кодекса Е**********о экономического союза (далее - ТК ЕАЭС), абзацу пятнадцатому пункта 2 Правил определения происхождения товаров, ввозимых на таможенную территорию Евразийского экономического союза (непреференциальные правила определения происхождения товаров), утвержденных решением Совета Евразийской экономической комиссии от 13 июля 2018 г. № 49 (далее - Правила определения происхождения товаров), а также сформировавшейся правоприменительной практике, допускающей указание нескольких стран происхождения товара в составе заявки на участие в закупке. В административном исковом заявлении отмечалось, что Общество, являясь участником закупок, осуществляемых в рамках Закона № 44-ФЗ, поставляет медицинские изделия (оборудование), в том числе сложносоставные, предполагающие поставку нескольких связанных и совместимых между собой медицинских изделий, произведенных на территории разных стран.

Установленный Письмом запрет на указание в составе заявки на участие в закупке нескольких стран фактически влечет для административного истца невозможность поставки сложносоставных медицинских изделий (оборудования), а указание в заявке одной страны происхождения таких изделий (оборудования) впоследствии может быть расценено как предоставление заказчику недостоверной информации о товаре и повлечь отклонение заявки либо признание контракта незаключенным. В связи с этим Общество полагало, что оспариваемые положения нарушают его права и законные интересы как участника контрактной системы в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Административный ответчик Минфин России административный иск не признал, пояснив в письменных возражениях, что Письмо издано в пределах его полномочий, не является нормативным правовым актом, носит информационный характер, а содержащиеся в оспариваемых абзацах выводы не противоречат действительному смыслу разъясняемых положений Закона № 44-ФЗ, не влекут изменения правового регулирования соответствующих отношений, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях на административное исковое заявление ссылалось на то, что содержащиеся в абзацах пятом, восьмом Письма выводы непосредственно не следуют из приведенных в них норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 44-ФЗ и Постановления № 1875, устанавливают прямо не предусмотренные данными нормами положения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2025 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано. В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить ввиду нарушения и неправильного применения судом первой инстанции норм материального права.

Административный истец выражает несогласие с выводами суда первой инстанции о соответствии абзацев третьего, пятого Письма действующему законодательству Российской Федерации, ссылаясь на их противоречие части 1 статьи 14, подпункту «б» пункта 2 части 1 статьи 43, подпункту «д» пункта 1 части 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ, пункту 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 6 статьи 29, пункту 1 статьи 30, пункту 1 статьи 31 ТК ЕАЭС, абзацу пятнадцатому пункта 2 Правил определения происхождения товаров. Полагает, что Закон № 44-ФЗ не содержит запрета на указание в составе заявки на участие в закупке нескольких стран происхождения товара. При этом такое указание, вопреки позиции административного ответчика, не может свидетельствовать о недостижении между сторонами соглашения по всем существенным условиям договора.

Общество утверждает, что суд первой инстанции не дал должной оценки его доводам, касающимся оспаривания абзаца восьмого Письма. Считает, что указание в составе заявки на участие в закупке нескольких стран происхождения товара не влияет на применение национального режима, предусмотренного Постановлением № 1875.

По мнению административного истца, Письмо в оспариваемой части также противоречит сложившейся правоприменительной практике, а выводы суда в этой части нарушают принцип правовой определенности, поскольку действующие в настоящее время нормы Закона № 44-ФЗ об указании страны происхождения товара по своему содержанию не претерпели изменений по сравнению с ранее действовавшей редакцией этого закона. В письменном отзыве на апелляционную жалобу Минфин России просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене по доводам административного истца. Минюст России представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда первой инстанции не находит. В соответствии со статьей 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункты 1, 2 части 5).

Приведенные законоположения при рассмотрении данного административного дела судом первой инстанции соблюдены. Из материалов административного дела усматривается, что Письмо издано при реализации Минфином России полномочий по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», пункт 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329).

Исходя из подпункта 5.5 пункта 5 названного положения Минфин России вправе обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности. В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Изучив содержание Письма, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оно представляет собой сообщение структурного подразделения Министерства финансов Российской Федерации - Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы в связи с поступлением вопросов об указании страны происхождения товара в заявке на участие в закупке, осуществляемой в соответствии с Законом № 44-ФЗ, носит информационный характер, является результатом анализа норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 44-ФЗ и Постановления № 1875 на дату его подписания, не формулирует общеобязательных правил поведения, отличных от требований данных нормативных правовых актов, а имеющиеся в оспариваемых абзацах разъяснения не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) их положений и не влекут изменения правового регулирования отношений в сфере закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Доводы административного истца, содержащиеся также в апелляционной жалобе, о противоречии абзацев третьего, пятого, восьмого Письма действующему законодательству Российской Федерации являются несостоятельными.

Согласно подпункту «б» пункта 2 части 1 статьи 43 Закона № 44-ФЗ для участия в конкурентном способе заявка на участие в закупке, если иное не предусмотрено данным законом, должна содержать предложение участника закупки в отношении объекта закупки, в том числе наименование страны происхождения товара в соответствии с общероссийским классификатором, используемым для идентификации стран мира, с учетом положений части 2 названной статьи. В подпункте «д» пункта 1 части 2 статьи 51 Закона № 44-ФЗ закреплено, что не позднее двух рабочих дней, следующих за днем размещения в единой информационной системе протоколов, указанных в части 1 этой статьи, заказчик формирует с использованием единой информационной системы и размещает в единой информационной системе (без размещения на официальном сайте) и на электронной площадке (с использованием единой информационной системы) без своей подписи проект контракта, указанный в пункте 5 части 2 статьи 42 названного закона, который должен содержать в том числе информацию, предусмотренную подпунктами «а», «б», «г», «е» и «п» пункта 1, подпунктами «а» и «б» пункта 2 части 1 статьи 43 поименованного закона, а также информацию, предусмотренную подпунктом «г» пункта 2 указанной части, в случае проведения электронного конкурса.

Как следует из приведенных положений Закона № 44-ФЗ в действующей редакции, заказчик размещает в единой информационной системе без своей подписи проект контракта (подлежащего заключению с победителем конкурса по итогам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и оформленного соответствующими протоколами, размещенными в единой информационной системе), содержащий, в частности, условие о наименовании страны происхождения товара, предложенного поставщиком - победителем конкурса.

При этом федеральным законодателем наименование страны происхождения товара используется в единственном числе, что не предполагает при предложении участником закупки в представляемой заявке на участие в закупке указания на множественность стран происхождения товара. В связи с этим изложенный в абзаце третьем Письма вывод о том, что указание нескольких стран происхождения товара в заявке на участие в закупке Законом № 44-ФЗ не предусмотрено, согласуется с содержанием подпункта «б» пункта 2 части 1 статьи 43 Закона № 44-ФЗ.

Ссылка в апелляционной жалобе на часть 1 статьи 14 Закона № 44-ФЗ, предусматривающую возможность предоставления национального режима происходящему из иностранного государства или группы иностранных государств товару, работе, услуге, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения, так как данная норма не устанавливает требования к составу и содержанию заявки на участие в закупке, в том числе к порядку указания в ней страны происхождения товара.

Кроме того, судом первой инстанции правомерно отмечено, что абзац третий Письма не вступает в противоречие с пунктом 6 статьи 29, пунктом 1 статьи 30, пунктом 1 статьи 31 ТК ЕАЭС, абзацем пятнадцатым пункта 2 Правил определения происхождения товаров, поскольку названными нормативными положениями регламентированы вопросы определения происхождения товаров для таможенных целей при осуществлении их ввоза на таможенную территорию Е**********о экономического союза и не регулируются отношения в сфере закупок товаров, в том числе иностранного происхождения. В силу пункта 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора (абзац первый).

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (абзац второй). В частях 1, 2 статьи 43 Закона № 44-ФЗ закреплены требования, предъявляемые законодателем к содержанию заявки на участие в закупке, которые участник закупки при ее формировании должен соблюсти (в том числе требование об указании в заявке наименования страны происхождения товара), а частью 5 данной статьи установлено, что подача заявки на участие в закупке означает согласие участника закупки, подавшего такую заявку, на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке (в случае, если названным законом предусмотрена документация о закупке), и в соответствии с заявкой такого участника закупки на участие в закупке. С учетом того, что указание в заявке на участие в закупке наименования страны происхождения товара, как уже отмечалось выше, не предполагает указания на множественность стран и данное условие установлено непосредственно Законом № 44-ФЗ, то по смыслу пункта 1 статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации это условие контракта является существенным, и в случае недостижения сторонами сделки соглашения по всем существенным условиям договора такой договор считается незаключенным.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что абзац пятый Письма не выходит за рамки адекватного истолкования (интерпретации) положений действующего законодательства, является верным. Вопреки утверждению в апелляционной жалобе в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка доводам административного истца, касающимся оспаривания абзаца восьмого Письма и его несоответствия положениям Постановления № 1875. В указанном абзаце выражено мнение относительно страны происхождения товара как основополагающего условия для предоставления национального режима в сфере закупок и применения предусмотренных Постановлением № 1875 «защитных» мер.

Часть 1 статьи 14 Закона № 44-ФЗ, регламентирующая вопросы предоставления при осуществлении закупок национального режима, наделяет Правительство Российской Федерации полномочиями по принятию мер, предусмотренных пунктом 1 части 2 названной статьи, к которым относятся: запрет и ограничения закупок товаров (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами; преимущество в отношении товаров российского происхождения (в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых российскими лицами.

Постановлением № 1875 установлены указанные выше меры по запрету и ограничению закупок товаров согласно перечням, содержащимся в приложениях № 1 и 2 к данному постановлению соответственно, а также преимущество в отношении товаров российского происхождения (в том 9 числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг). В пункте 3 Постановления № 1875 установлены информация и документы, подтверждающие страну происхождения товара для целей этого постановления. В частности, из подпункта «з» данного пункта следует, что в случае осуществления закупки на основании Закона № 44-ФЗ указание в заявке на участие в закупке наименования страны происхождения товара осуществляется в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 43 названного закона, в том числе для подтверждения происхождения товара из иностранного государства, за исключением предусмотренных поименованным пунктом случаев, при которых предусмотрены иные информация и документы, подтверждающие происхождение товара из государств - членов Е**********о экономического союза.

Как усматривается из содержания приведенной нормы, она является бланкетной, отсылает к положениям Закона № 44-ФЗ и также не предусматривает указания нескольких стран происхождения товара, предлагаемого к закупке. В связи с этим подлежит отклонению довод административного истца о том, что указание в составе заявки на участие в закупке нескольких стран происхождения товара не влияет на применение национального режима, предусмотренного Постановлением № 1875. Кроме того, пункт 3 Постановления № 1875 не определяет регистрационное удостоверение на медицинское изделие и информацию, содержащуюся в реестровой записи из реестра медицинских изделий, в качестве документа, информации, подтверждающих страну происхождения товара для целей Закона № 44-ФЗ при принятии Правительством Российской Федерации мер, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 14 названного закона.

При таких обстоятельствах довод административного истца о допустимости указания в заявке на участие в закупке нескольких (альтернативных) стран происхождения товара, являющегося медицинским изделием, ввиду того, что в регистрационном удостоверении на такое изделие указано несколько адресов мест производства, обоснованно признан судом первой инстанции несостоятельным. Утверждение в апелляционной жалобе о противоречии Письма в оспариваемой части сложившейся правоприменительной практике не влечет отмену обжалуемого судебного акта.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации не вправе осуществлять проверку правомерности применения тех или иных положений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд органами государственной власти и судами по конкретным спорам (делам), требующим установления и исследования фактических обстоятельств, связанных с закупками. При этом в обжалуемом решении отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для данного дела, указанные в части 3 статьи 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку Письмо в оспариваемой части не изменяет и не дополняет законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, не устанавливает общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, то есть не обладает нормативными свойствами, и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 5 статьи 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования. Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Медград» - без удовлетворения. Председательствующий И.Н. Зинченко Члены коллегии В.Н. Александров Т.Ю. Вавилычева