Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2019 № АПЛ19-164

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АЛЛ 19-164 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 4 июня 2019 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой ЕВ. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора К*******а Е.И. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям П***а И***я Г**********а о признании частично недействующими пунктов 2, 7 Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 50, о признании недействующим пункта 1 приложения «Изменения, вносимые в приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 50» к приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. № 325 по апелляционной жалобе П***а И.Г. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2019 г., которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца П***а И.Г., поддержавшего апелляционную жалобу, объяснения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К********а Д.В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К*******а Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : Министерство транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) приказом от 22 апреля 2002 г. № 50 (далее - Приказ № 50) утвердило Федеральные авиационные правила «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации» (далее - Правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 мая 2002 г., регистрационный номер 3417, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 27 мая 2002 г. № 21, в «Российской газете» 30 мая 2002 г. №95. Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. № 325 (далее - Приказ № 325) в Приказ № 50 внесены изменения. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 11 декабря 2014 г., регистрационный номер 35128, и опубликован в «Российской газете» 24 декабря 2014 г., № 293. В силу пункта 2 Правил по результатам медицинского освидетельствования выдается медицинское заключение (образец - приложение № 1), являющееся неотъемлемой частью свидетельства авиационного персонала.

Пункт 7 Правил устанавливает, что авиационный персонал без медицинского заключения или с истекшим сроком действия медицинского заключения к выполнению профессиональных обязанностей не допускается. В соответствии с пунктом 1 приложения к Приказу № 325 в преамбуле Приказа № 50 ссылка на статью 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункты 75 и 96 пункта 8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1038, заменена указанием на статью 52 Воздушного кодекса Российской Федерации. П**м И.Г., имеющий свидетельство линейного пилота, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать частично недействующими пункты 2, 7 Правил. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые нормы не соответствуют статье 68 Конституции Российской Федерации, статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», постановлению Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. № 670 «Об утверждении Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации» (далее - Правила № 670), приказу Минтранса России от 10 февраля 2014 г. № 32 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования, предъявляемые к оформлению и форме свидетельств авиационного персонала гражданской авиации». В административном исковом заявлении указано, что Минтранс России оспариваемыми положениями, принятыми с превышением компетенции, фактически ввел для пилотов необоснованные ограничения срока действия бессрочного свидетельства линейного пилота, которые препятствуют реализации его права выполнять деятельность пилота по истечении срока действия медицинского заключения.

Также П**м И.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующим пункта 1 приложения к Приказу № 325, полагая, что он противоречит статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, статье 5, главе 34 Трудового кодекса Российской Федерации, положениям Федерального закона от 28 июля 2012 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации», Правилам № 670. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2019 г. указанные административные исковые заявления объединены для совместного рассмотрения и разрешения в одно производство.

Минтранс России, Министерство юстиции Российской Федерации и Министерство здравоохранения Российской Федерации административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что оспариваемые нормативные правовые акты утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления П***у И.Г. отказано. В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанностью установленных судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, нарушением норм материального и процессуального права. В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы идентичны доводам, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и которым суд дал надлежащую оценку. В заседание суда апелляционной инстанции представитель Министерства здравоохранения Российской Федерации не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Министерство юстиции Российской Федерации поддержало позицию, высказанную в суде первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит. Согласно пункту 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 53 данного кодекса (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта) предусматривалось, что лица из числа авиационного персонала гражданской авиации допускаются к деятельности при наличии сертификата (свидетельства). Требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Минтранс России, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила (пункт 1, подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

На день принятия Приказа № 50 полномочия Минтранса России как федерального органа исполнительной власти, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в области транспортного комплекса, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, координирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, определялись в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1038, согласно подпунктам 75 и 96 пункта 8 которого Минтранс России являлся специально уполномоченным органом в области гражданской авиации, утверждал в установленных случаях требования к состоянию здоровья авиационного персонала, организовывал и совершенствовал проведение врачебно-летной экспертизы и оказание лечебнопрофилактической помощи.

Принятие Минтрансом России федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360. Правила (в первоначальной редакции и в редакции приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. № 325) были в установленном порядке согласованы с Министерством здравоохранения Российской Федерации, что подтверждается объяснениями Министерства юстиции Российской Федерации и представленными материалами о государственной регистрации оспариваемой редакции приказа.

Данные обстоятельства также ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2018 г. № АКПИ18-828. С учетом приведенных положений нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые Правила приняты Минтрансом России в пределах имеющихся у него полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» пункт 1 статьи 53 названного кодекса, в абзаце втором которого было закреплено, что требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами, изложен в новой редакции, не содержащей подобной нормы, а пункт 1 статьи 52 Кодекса дополнен абзацем следующего содержания: «Требования к специалистам согласно перечням специалистов авиационного персонала устанавливаются федеральными авиационными правилами». Как правильно указано в обжалуемом решении, действие Правил как до, так и после внесения в них изменений распространялось на летный, диспетчерский состав, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, который исключал бы их применение в соответствующей части к лицам, имеющим свидетельство линейного пилота, обладателем которого является административный истец, не имеется. Таким образом, довод административного истца о нарушении его прав Приказом № 325 в части внесения им изменения в преамбулу Приказа № 50 и замены ссылки на нормативные правовые акты, в частности статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации на статью 52 этого кодекса, в соответствии с которыми утверждены Правила, обоснованно признан несостоятельным.

Предусмотренные пунктами 2, 7 Правил нормативные положения о том, что по результатам медицинского освидетельствования выдается медицинское заключение, являющееся неотъемлемой частью свидетельства авиационного персонала, и что авиационный персонал без медицинского заключения или с истекшим сроком действия медицинского заключения к выполнению профессиональных обязанностей не допускается, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, как правильно указано в оспариваемом решении.

Согласно части 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации к авиационному персоналу относятся лица, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала.

Пунктом 1 приказа Минтранса России от 4 августа 2015 г. № 240 утвержден перечень специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации, входящих в состав летного экипажа гражданской авиации, который включает: пилота; внешнего пилота; штурмана; бортрадиста; бортинженера (бортмеханика); летчиканаблюдателя. В силу пунктов 1 и 3 Правил № 670 лицам, прошедшим подготовку по программам подготовки, утвержденным в соответствии со статьей 54 Воздушного кодекса Российской Федерации, и проверку соответствия их знаний, навыков, опыта, возраста и состояния здоровья требованиям федеральных авиационных правил, Федеральным агентством воздушного транспорта выдаются свидетельства, позволяющие выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения.

Срок действия такого свидетельства не установлен, однако это не означает, что лица, которым оно выдано, освобождены от обязанности проходить медицинские осмотры или медицинское освидетельствование в случаях, установленных законом или иными нормативными правовыми актами. В соответствии с подпунктом «а» пункта 8 Федеральных авиационных правил «Требования, предъявляемые к оформлению и форме свидетельств авиационного персонала гражданской авиации», утвержденных приказом Минтранса России от 10 февраля 2014 г. № 32, на лицевой стороне свидетельства указывается информация, что оно действует бессрочно, за исключением случаев, когда оно аннулировано, приостановлено или заменено на новое свидетельство.

Утвержденные Минтрансом России во исполнение требований части 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации Федеральные авиационные правила «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации» (приказ от 12 сентября 2008 г. № 147) предусматривают, что в случаях, установленных данными правилами, обладатель свидетельства должен иметь действующее медицинское заключение, выданное в соответствии с требованиями Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации» (пункт 1.7).

Согласно пункту 7 статьи 46 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» порядок и периодичность проведения медицинских осмотров, диспансеризации, диспансерного наблюдения и перечень включаемых в них исследований утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Согласно абзацам первому, второму пункта 3 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 230-ФЗ) лица из числа специалистов авиационного персонала проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (в течение трудовой деятельности) медицинские осмотры, включающие химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов.

Порядок проведения предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров устанавливается уполномоченным органом в области гражданской авиации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Утверждение административного истца о противоречии оспариваемых норм Трудовому кодексу Российской Федерации обоснованно признано несостоятельным. Так, статьей 212 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что работодатель обязан: в случаях, п*************х трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, организовывать проведение за счет собственных средств обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров, других обязательных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований работников, внеочередных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований работников по их просьбам в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ними места работы (должности) и среднего заработка на время прохождения указанных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований; обеспечить недопущение работников к исполнению ими трудовых обязанностей без прохождения обязательных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований, а также в случае медицинских противопоказаний.

При этом в силу части 1 статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года - ежегодные) медицинские осмотры для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний. В соответствии с медицинскими рекомендациями указанные работники проходят внеочередные медицинские осмотры.

Согласно статье 214 Трудового кодекса Российской Федерации прохождение обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров, других обязательных медицинских осмотров, а также внеочередных медицинских осмотров по направлению работодателя в случаях, п*************х данным кодексом и иными федеральными законами, является обязанностью работника. Таким образом, в целях обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, охраны труда специалистов авиационного персонала федеральным законодателем закреплены требования об обязательных предварительных и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотрах лиц из числа специалистов авиационного персонала, которые не могут рассматриваться как нарушающие права, свободы и законные интересы граждан.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что медицинское освидетельствование проводится только в отношении лиц, претендующих на получение свидетельств авиационного персонала, противоречит приведенным выше положениям законодательства.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых нормативных положений статье 68 Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «О государственном языке Российской Федерации» в обжалуемом решении правильно признаны необоснованными, так как пункты 2 и 7 Правил не содержат предписаний, входящих в противоречие с требованиями названных актов. С учетом изложенного выше судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что доводы административного истца о противоречии пунктов 2, 7 Правил статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, Правилам № 670, приказу Минтранса России от 10 февраля 2014 г. №32 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования, предъявляемые к оформлению и форме свидетельств авиационного персонала гражданской авиации», пункта 1 приложения к Приказу № 325 статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, статье 5, главе 34 Трудового кодекса Российской Федерации, положениям Федерального закона от 28 июля 2012 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации», Правилам № 670 лишены правовых оснований.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе при вынесении решения судом первой инстанции не был нарушен принцип состязательности и равноправия сторон. Из протокола судебного заседания усматривается, что все требования статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом были соблюдены. В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые положения содержат правовую неопределенность, ошибочен, так как они отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, не вызывают неоднозначного толкования в судебной практике. Как правильно отмечено в обжалуемом решении, доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, связанным с необходимостью наличия у специалистов авиационного персонала соответствующего медицинского заключения, установление которого относится в полномочиям Минтранса России при принятии федеральных авиационных правил и утверждении требований к специалистам согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации (подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации).

Следует отметить, что необходимость обязательного медицинского обследования обусловлена целью обеспечения безопасности полетов и структурой заболеваемости специалистов авиационного персонала гражданской авиации, чье состояние здоровья является фактором, от которого напрямую зависит безопасность полетов гражданских воздушных судов. Установив, что пункты 2, 7 Правил, пункт 1 приложения к Приказу № 325 не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе Конституции Российской Федерации, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений П***а И.Г. П*************х статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П***а И***я Г**********а - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев ЕВ. Г*******а