Определение Верховного Суда РФ от 20.09.2022 № АПЛ22-335

ве рх о вн ы й с у д РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ22-335 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 20 сентября 2022 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего членов коллегии при секретаре с участием прокурора Зайцева В.Ю., В*********й Т.Ю., С*******а Ю.В. Б*******й В.А. Р******а И.В. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующим пункта 15 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614, по апелляционной жалобе Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2022 г. по делу № АКПИ22-283, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца П*******а О.В., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Правительства Российской Федерации Н******й Н.А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Р******а И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила: постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614, размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 9 октября 2020 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 19 октября 2020 г., № 42, утверждены Правила пожарной безопасности в лесах (далее - Правила).

Пунктом 15 Правил закреплено, что меры пожарной безопасности, указанные в пункте 3 Правил, осуществляются в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, и в эксплуатационных и резервных лесах, расположенных на землях лесного фонда, с учетом установленного правового режима лесов и целевого назначения земель, а также требований раздела III Правил.

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе» (далее также - Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным иском о признании не действующим пункта 15 Правил в части, допускающей осуществление мер предупреждения лесных пожаров, связанных со сплошными рубками деревьев, кустарников, лиан, в ценных и городских лесах, полагая его противоречащим положениям статей 10, 12, 21, 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также - Кодекс). Как ссылалась Организация в обоснование заявленного требования, предусмотренных законодательством случаев, при которых допускаются в защитных лесах сплошные рубки, при осуществлении мер предупреждения лесных пожаров в оспариваемом пункте Правил не приведено, что нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Правительство Российской Федерации административное исковое заявление не признало, считая, что Правила изданы в пределах предоставленных Правительству Российской Федерации полномочий, в оспариваемой части соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав граждан на благоприятную окружающую среду. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано. В апелляционной жалобе Организация просит данное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. По мнению административного истца, решение принято с существенным нарушением норм материального права при несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела.

Обращение Организации в суд с названным иском ставит своей целью приведение нормативного регулирования рубок в защитных лесах в соответствие с нормами Кодекса и заложенным в нем принципом освоения защитных лесов в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов. Правительство Российской Федерации подало возражения на апелляционную жалобу, указав, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела, суд всесторонне исследовал обстоятельства дела, верно применил нормы материального и процессуального права. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в пункте 1 части 2 статьи 215 определяет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказ суда первой инстанции в удовлетворении административного иска Организации правомерен, поскольку по настоящему административному делу такого основания для признания Правил в оспариваемой части не действующими не имеется. Как правильно указано в обжалуемом судебном решении, полномочиями по утверждению Правил Правительство Российской Федерации наделено федеральным законодателем (часть 3 статьи 2, часть 3 статьи 53 Кодекса, статья 23 действовавшего до 6 ноября 2020 г.

Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статья 5 одноименного Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ). Порядок принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта соблюден. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» под пожарной безопасностью понимает состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, под пожаром - неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства, под мерами пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности (абзацы второй, третий, седьмой статьи 1).

Часть 1 статьи 221 данного закона закрепляет, что реализация мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров осуществляются в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и положениями этой статьи. Согласно статье 51 Кодекса леса подлежат охране от пожаров (часть 1), охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах (часть 4).

Статья 53 Кодекса, перечисляя в части 1 меры пожарной безопасности в лесах, относит к ним: 1) предупреждение лесных пожаров; 2) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; 3) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; 4) иные меры пожарной безопасности в лесах. В предупреждение лесных пожаров входит противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (часть 1 статьи 531 Кодекса). В силу части 3 статьи 53 Кодекса правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Правила, исходя из их пункта 1, устанавливают единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и лесов и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах и при пребывании граждан в лесах.

Согласно пункту 3 Правил меры пожарной безопасности в лесах включают в себя: а) предупреждение лесных пожаров (противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров); б) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; в) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; г) иные меры пожарной безопасности в лесах.

Раздел III «Требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов» Правил наряду с пунктами 16-25 содержит оспариваемый Организацией пункт 15, предусматривающий осуществление мер пожарной безопасности, указанных в пункте 3 Правил, в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, и в эксплуатационных и резервных лесах, расположенных на землях лесного фонда, с учетом установленного правового режима лесов и целевого назначения земель, а также требований данного раздела.

Мерами противопожарного обустройства лесов являются строительство, реконструкция и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров; строительство, реконструкция и эксплуатация посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов; прокладка просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос; строительство, реконструкция и эксплуатация пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря; устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения; проведение работ по гидромелиорации; снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений; проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов (пункты 1-8 части 2 статьи 531 Кодекса).

Кроме того, к мерам противопожарного обустройства лесов Правительством Российской Федерации во исполнение пункта 9 части 2 статьи 531 Кодекса отнесены: прочистка просек, прочистка противопожарных минерализованных полос и их обновление; эксплуатация пожарных водоемов и подъездов к источникам водоснабжения; благоустройство зон отдыха граждан, пребывающих в лесах в соответствии со статьей 11 Кодекса; установка и эксплуатация шлагбаумов, устройство преград, обеспечивающих ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности; создание и содержание противопожарных заслонов и устройство лиственных опушек; установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах (постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов»).

Проверив доводы административного истца о противоречии оспариваемой нормы статьям 10 «Деление лесов, расположенных на землях лесного фонда, по их целевому назначению», 12 «Освоение лесов», 21 «Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации, снос, ликвидация и консервация объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры», 111 «Защитные леса» Кодекса, суд первой инстанции верно указал, что такого противоречия не имеется, как и отсутствует иной нормативный правовой акт большей юридической силы, которому бы не соответствовал пункт 15 Правил.

Вывод суда о том, что оспариваемая норма направлена на осуществление мер пожарной безопасности в лесах исходя из их правового режима и целевого назначения земель, носит общий характер, подлежит применению во взаимосвязи с положениями лесного законодательства и не может рассматриваться как нарушающая права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду, следует признать соответствующим ее содержанию и приведенным в обжалуемом судебном решении нормам Кодекса. Правомерен и вывод суда первой инстанции о том, что действующее законодательство не содержит безусловного запрета на осуществление сплошных рубок лесных насаждений в ценных и городских лесах для целей проведения противопожарных мероприятий.

Оснований считать, что пункт 15 Правил не отвечает требованиям сохранения защитных лесов как лесов, имеющих особо ценное значение, о чем указано в апелляционной жалобе, не имеется.

Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 2022 г. № 382 «О мерах по сокращению площади лесных пожаров в Российской Федерации» в целях существенного сокращения площади лесных пожаров Правительству Российской Федерации совместно с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации поручено обеспечить сокращение площади лесных пожаров на землях лесного фонда в 2022-2030 гг. не менее чем на 50 процентов относительно уровня 2021 г.; высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации - обеспечить поэтапное достижение к 2030 г. уровня, при котором доля лесных пожаров на землях лесного фонда, ликвидированных в течение первых суток с момента обнаружения, в общем количестве лесных пожаров на землях лесного фонда будет составлять 100 процентов (пункт 1, подпункт «б» пункта 3). Установив, что оспариваемое положение, принятое правомочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренные статьей 310 названного кодекса основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» - без удовлетворения. Председательствующий В.Ю. Зайцев Члены коллегии Т.Ю. Вавилычева Ю.В. Ситников