Определение Верховного Суда РФ от 17.07.2018 № АПЛ18-259

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело №АПЛ 18-259 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 17 июля 2018 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора М*******й Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества «Таттелеком» о признании частично недействующими пункта 31 Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 г. № 161, пункта 1 приложения № 2 к данным правилам по апелляционной жалобе публичного акционерного общества «Таттелеком» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей публичного акционерного общества «Таттелеком» Ж******а Н.В. и У*****а Д.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Правительства Российской Федерации Х*******а М.Н., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : Правительство Российской Федерации постановлением от 28 марта 2005 г. № 161 утвердило Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия (далее - Правила).

Нормативный правовой акт опубликован в «Российской газете» 1 апреля 2005 г., Собрании законодательства Российской Федерации 4 апреля 2005 г., № 14. В силу пункта 31 Правил оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, обязан в срок, не превышающий 90 дней с даты получения им уведомления о включении его в реестр, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, в том числе условия использования задействуемого в ходе исполнения договора о присоединении имущества (включая линейнокабельные и иные сооружения связи). Такие условия устанавливаются для всех услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, указанных в приложениях № 1 и 2 соответственно, за исключением тех услуг, оказание которых ведет к нарушению нормативных правовых актов, определяющих требования к построению и функционированию единой сети электросвязи Российской Федерации.

Приложение № 2 к Правилам содержит Перечень услуг по пропуску трафика, оказываемых оператором сети телефонной связи. В пункте 1 приложения № 2 к Правилам перечислены услуги завершения вызова на сеть другого оператора связи: а) услуга международного завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на международном уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи оператора, находящегося за пределами территории Российской Федерации); б) услуга междугородного завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на междугородном уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи другого оператора связи); в) услуга зонового завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на зоновом уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи другого оператора связи); г) услуги местного завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на местном или абонентском уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи другого оператора связи): услуга местного завершения вызова на узле связи; услуга местного завершения вызова на смежном узле связи; услуга местного завершения вызова на сеть связи с одним транзитным узлом; услуга местного завершения вызова на сеть связи с двумя и более транзитными узлами.

Публичное акционерное общество «Таттелеком» (далее - ПАО «Таттелеком»), являющееся оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать частично не действующими со дня принятия пункт 31 Правил, пункт 1 приложения № 2 к Правилам. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 308, 421, 422, 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 12, 13, 18 и 19 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и нарушают его права на осуществление своей основной деятельности по оказанию услуг связи, поскольку принуждают оказывать услуги лицам, в договорных отношениях с которыми оно не состоит, а также принимать услуги связи от таких лиц, вопреки его воле и в нарушение норм действующего законодательства, что приводит к убыткам. В заявлении также указано, что Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор) 10 марта 2017 г. утверждено решение № 2017/2 о нарушении ПАО «Таттелеком» требований Правил в части воспрепятствования оказанию ООО «Эквант» всех услуг по пропуску трафика, установленных приложением № 2 к Правилам, и выдано предписание № П-№98196-16-ЦА/09 об устранении выявленного нарушения.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 31 августа 2017 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2017 г., ПАО «Таттелеком» отказано в удовлетворении заявления об оспаривании решения и предписания Роскомнадзора. Представители административного ответчика в судебном заседании первой инстанции административный иск не признали, пояснив, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие, оспариваемые нормативные положения соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления ПАО «Таттелеком» отказано. В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного применения судом первой инстанции норм материального права и нарушением норм процессуального права, а также в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела. В жалобе также указано, что оспариваемые нормы не отвечают критериям определенности, ясности, недвусмысленности, вследствие чего не может быть обеспечено их единообразное применение на практике. В письменных возражениях на апелляционную жалобу Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, представляющее интересы Правительства Российской Федерации, просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит. Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По настоящему административному делу такое основание для признания пункта 31 Правил, пункта 1 приложения № 2 к данным правилам недействующими отсутствует. В соответствии с частями 1, 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. В силу пункта 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, на основании и во исполнение Гражданского кодекса Российской Федерации и иных законов, указов Президента Российской Федерации. Устанавливая правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации, Федеральный закон «О связи» в пункте 2 статьи 18 предусматривает, что операторы сети связи общего пользования на основании договоров о присоединении сетей электросвязи обязаны оказывать услуги присоединения иным операторам связи в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 марта 2005 г. № 161 утвердило Правила. Раздел III Правил определяет порядок присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия с сетью электросвязи оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования. Пунктом 31 Правил предусмотрена обязанность оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, такие условия устанавливаются для всех услуг присоединения и услуг по пропуску трафика.

Вопреки утверждению административного истца данные положения Правил соответствуют пункту 3 статьи 19 Федерального закона «О связи», согласно которому операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования, на основе правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия устанавливают условия присоединения других сетей электросвязи к своей сети электросвязи в части использования сетевых ресурсов и пропуска трафика, включающие в себя общие технические, экономические, информационные условия, а также условия, определяющие имущественные отношения. Условия присоединения сетей электросвязи, в частности, должны предусматривать порядок пропуска трафика по сетям электросвязи взаимодействующих операторов связи; перечень оказываемых услуг присоединения и услуг по пропуску трафика.

Сеть связи общего пользования предназначена для возмездного оказания услуг электросвязи любому пользователю услугами связи на территории Российской Федерации. Согласно пункту 34 статьи 2 Федерального закона «О связи» услуга по пропуску трафика - это деятельность, направленная на удовлетворение потребности операторов связи в пропуске трафика между взаимодействующими сетями электросвязи. Приложение № 2 к Правилам устанавливает Перечень услуг по пропуску трафика, оказываемых оператором сети телефонной связи, в пункте 1 которого перечислены услуги завершения вызова на сеть другого оператора связи.

Как правильно указано в оспариваемом решении, данная норма Правил содержит техническое описание услуг, которые предоставляются в рамках оказания услуг завершения вызова на сеть другого оператора связи, направлена на реализацию возможности оказания услуг по пропуску трафика и не противоречит какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона «О связи» операторы связи имеют право на присоединение своих сетей электросвязи к сети связи общего пользования.

Присоединение одной сети электросвязи к другой сети электросвязи и их взаимодействие осуществляются на основании заключаемых операторами связи договоров о присоединении сетей электросвязи. К договору о присоединении сетей электросвязи, определяющему условия оказания услуг присоединения, а также связанные с этим обязательства по взаимодействию сетей электросвязи и пропуску трафика, применяются положения о публичном договоре в отношении операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. При этом потребителями услуг присоединения и услуг по пропуску трафика для целей данной статьи являются операторы сети связи общего пользования (пункт 1 статьи 19 Федерального закона «О связи»).

Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия в силу пункта 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации являются обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров и применяются в отношении операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, со всеми операторами, которым он оказывает услуги присоединения и услуги по пропуску трафика. С учетом приведенных законоположений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что доводы ПАО «Таттелеком» о противоречии оспариваемых положений Правил статьям 308, 421, 422, 425 Гражданского кодекса Российской Федерации являются несостоятельными. Утверждение в апелляционной жалобе о том, что выводы суда первой инстанции не мотивированы, противоречит содержанию оспариваемого решения.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, должен выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Пункт 31 Правил, пункт 1 приложения № 2 к данным правилам согласуются с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, пункт 31 Правил ясно определяет обязанность оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, пункт 1 приложения № 2 к Правилам содержит техническое описание услуг, которые оказываются в рамках оказания услуг завершения вызова на сеть другого оператора связи. С доводом апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нельзя согласиться, поскольку обстоятельств, свидетельствующих о применении на практике оспариваемых норм вопреки истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего дела, не установлено.

Утверждение административного истца о наличии указанного процессуального нарушения фактически направлено на пересмотр вступивших в законную силу актов арбитражных судов. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность таких судебных актов, основанных на оценке фактических обстоятельств конкретного дела. Административный истец вправе обжаловать эти акты в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что вынесенным решением административный истец был лишен права на судебную защиту, несостоятельна, поскольку Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел по существу его административное исковое заявление и установил, что пункт 31 Правил и пункт 1 приложения № 2 к данным правилам не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают. В связи с чем суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ПАО «Таттелеком». Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества «Таттелеком» - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев . Меркулов