Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29.08.2003 № 64-Г03-6

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 64-Г03-6

определение

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Нечаева В.И., судей Горохова Б.А., Кебы Ю.Г. рассмотрела в открытом судебном заседании 29 августа 2003 г. по кассацион ной жалобе Сахалинской областной Думы на решение Сахалинского областно го суда от 18 октября 2002 г. дело по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федерально му законодательству, частично недействующими и не подлежащими примене нию преамбулы ст. ст. 9, 29 и 41 закона Сахалинской области от 15 апреля 1999 года № 107 «О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности в Сахалинской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо ва Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федера ции З******й Э.С, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

15 апреля 1999 года Сахалинской областной Думой был принят закон Саха линской области № 107 «О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности в Сахалинской области» (в редакции законов Сахалинской области от 25 июня 1999 года №117, от 24 мая 2000 года № 181, от 20 февраля 2002 года № 324). В преамбуле данного закона указано, что водные биологические ресурсы являются одной из основ жизни и деятельности населения Сахалинской облас ти.

Статьей 9 закона области к полномочиям органов местного самоуправ ления в сфере рыболовства и рыбохозяйственной деятельности отнесено принятие нормативных актов органами местного самоуправления; согласование ин тересов пользователей водными биологическими ресурсами с интересами поль зователей другими природными ресурсами.

В статье 29 закона определено, что разрешение на вылов водных биоло гических ресурсов, находящихся в федеральной собственности, выдает упол номоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти по рыболовству на основании решения уполномоченного органа испол нительной власти Сахалинской области по рыболовству с учетом предложений Сахалинского рыбохозяйственного совета.

Статьей 41 закона предусмотрено, что рыболовные участки закрепляются за пользователями водными биологическими ресурсами на основании догово ра, заключенного с уполномоченным территориальным органом федерального органа исполнительной власти по рыболовству на основании предложений Са халинского рыбохозяйственного совета и по согласованию с органами местно го самоуправления в установленном порядке.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании указанных норм закона Сахалинской области от 15 апреля 1999 года № 107противоречащими феде ральному законодательству и не подлежащими применению по тем основани ям, что отношения в области охраны и использования животного мира, в том числе водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориаль ного моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».

Преамбула закона Сахалинской области противоречит Преамбуле ука занного Федерального закона, поскольку водные биологические ресурсы, как часть животного мира, являются одной из основ жизнедеятельности всего на селения Российской Федерации в целом, а не только населения Сахалинской области. В заявлении указывается о противоречии статьям 6 и 42 Федерального закона «О животном мире» положений ст. 9 закона Сахалинской области в час ти отнесения к полномочиям органов местного самоуправления в сфере рыбо ловства и рыбохозяйственной деятельности принятие нормативных актов и согласование интересов пользователей водными биологическими ресурсами с интересами пользователей другими природными ресурсами. В заявлении ука зано на то, что ст. 29 оспариваемого закона Сахалинской области издана с пре вышением полномочий субъекта Российской Федерации и противоречит ст. ст. 5, 6, 36 Федерального закона «О животном мире», п.6 ч.1 ст. 7 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года, правилам выдачи и использования разрешений на вылов водных биологических ресурсов, установленных Инструкцией «О порядке вы дачи и использования разрешений на право добычи рыбы и других объектов водного промысла за пределами прибрежных промысловых участков». Заявитель также ссылался на то, что и ст. 41 закона Сахалинской области издана с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и проти воречит ст.ст. 36, 37, 65, 66 Водного кодекса Российской Федерации, п.4 Поло жения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 15 сентяб ря 1958 года (с последующими изменениями и дополнениями).

Решением Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г. заявление было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Сахалинской областной Думы поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и про цессуального права.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 г. решение суда было остав лено без изменения.

Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Рос сийской Федерации от 27 декабря 2002 г. было отменено в связи с допущен ным нарушением норм процессуального права; дело было направлено на но вое кассационное рассмотрение в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Повторно проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

Суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и дал оценку всем юридически значимым обстоятельствам дела.

В соответствии со ст. ст. 2 и 3 Федерального закона от 14 апреля 1995 года «О животном мире» этот Закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановле ния среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для ус тойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на по ложениях Конституции Российской Федерации, Федеральных законов об ох ране окружающей природной среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных пра вовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Преамбула названного Федерального закона провозглашает, что водные биологические ресурсы как часть животного мира являются одной из основ жизнедеятельности всего населения Российской Федерации. В связи с этим суд правильно оценил как противоречащее Федеральному закону указание в преамбуле оспариваемого закона Сахалинской области на то, что водные био логические ресурсы являются одной из основ жизни и деятельности населе ния Сахалинской области.

Довод Сахалинской областной Думы о том, что оспариваемая часть преамбулы по существу воспроизводит положение преамбулы Федерального закона «О животном мире» только относительно населения Сахалинской об ласти, был правильно оценён судом как неубедительный. В соответствии с нормами федерального законодательства природа и ее богатства, в том числе животный мир, частью которого выступают водные биологические ресурсы, являются достоянием и основой жизни всех народов Российской Федерации, а не жителей её отдельных территорий.

При рассмотрении дела Сахалинская областная Дума признала обосно ванность довода о противоречии федеральному законодательству статьи 29 закона Сахалинской области.

Данная норма издана с превышением полномочий Сахалинской области и противоречит ст.ст. 5, 6, 36 Федерального закона «О животном мире», п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального за кона «Об исключительной экономической зоне», правилам выдачи и исполь зования разрешений на вылов водных биологических ресурсов, установ ленных Инструкцией « О порядке выдачи и использования разрешений на право добычи рыбы и других объектов водного промысла за пределами прибрежных промысловых участков», утвержденной Приказом Минрыбхоза СССР от 14 декабря 1982 года №524.

Статья 9 оспариваемого закона Сахалинской области в части отнесения к полномочиям органов местного самоуправления в сфере рыболовства и рыбо хозяйственной деятельности принятие нормативных актов и согласование ин тересов пользователей водными биологическими ресурсами с интересами поль зователей другими природными ресурсами также издана с превышением пол номочий субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному зако нодательству, а именно статьям 6, 42 Федерального закона «О животном мире», согласно которым принятие законов и иных нормативных правовых актов в области использования природных ресурсов, а также согласование интересов пользователей относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за органами местного самоуправлении неправомерно.

Доводы Сахалинской областной Думы о том, что в связи с отсутствием федерального закона, регулирующего отношения в области рыболовства и ры бохозяйственной деятельности согласование интересов пользователей на тер ритории муниципального образования является правомерной деятельностью органов местного самоуправления и, при наличии соответствующих полномочий, органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты в этой области деятельности, правильно признаны судом неосновательными. Нормы о предметах ведения местного самоуправления не могут быть примене ны к разрешению вопроса о компетенции органов местного самоуправления в вопросах использования объектов животного мира, поскольку компетенция со ответствующих органов в этой сфере определена федеральным законодательст вом.

Правильно удовлетворено и требование заместителя Генерального про курора Российской Федерации о признании противоречащей федеральному законодательству ст. 41 закона области.

Согласно абзацу 31 ч. 1 ст. 1 закона Сахалинской области рыбопромы словый участок - прибрежная полоса суши и часть водного пространства, при легающая к ней и ограниченная расстоянием до 3 миль, закрепленные за поль зователем водных биологических ресурсов в на основании договора для вылова водных биологических ресурсов, включенных в общий допустимый улов. Между тем, согласно ч. 2 ст. 16 Водного кодекса РФ прибрежная полоса - это территория, прилегающая к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Понятие водного объекта дано в ст. 1 и уточнено в ст. 7 В*****о кодекса РФ. Водный объект - сосредоточение вод на поверхно сти суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Объектом водных отношений в силу ст. 7 Водного кодекса РФ является водный объект или его часть. При этом поверхностные воды и земли, покрытые ими, а также сопряженные с ними дно и берега водного объекта рас сматриваются как единый водный объект.

Статьёй 38 Водного кодекса РФ установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами в соответствии с Конститу цией Российской Федерации и настоящим Кодексом регулируются водным за конодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 32

Водного кодекса РФ предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом. В силу ст. 36 того же Кодекса внутренние морские воды, территориальное море Россий ской Федерации, а также водные объекты, являющиеся средой обитания ана дромных и катадромных видов рыб, находятся в федеральной собственности, управление которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. Часть полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Кодексом может передать соответствую щим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соглашения о передаче таких функций между Правительством РФ и Са халинской областью по вопросам управления водными объектами, находящи мися в федеральной собственности, отсутствует.

В соответствии со ст. 65 Водного кодекса РФ владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственно сти, а также установление порядка использования водных объектов отнесено к полномочиям Российской Федерации. В соответствии с п. 4 Положения об ох ране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвер жденного постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 года (с последующими изменениями и дополнениями и действующими в части не про тиворечащей Конституции Российской Федерации), рыбопромысловые участки для лова рыбы и других водных животных и растений в рыбохозяйственных водоемах определяются и предоставляются по договорам с пользователем ор ганами рыбоохраны.

Таким образом, участие органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации и органов местного самоуправления в закреплении рыбо промысловых участков федеральным законодательством не предусмотрено. На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная колле гия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила :

решение Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г. оставить без из менения, кассационную жалобу Сахалинской областной Думы - без удовле творения.