Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27.12.2002 № 64-Г02-21

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № Й4-ГП7-71

определение

Судебная коллегия п о гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Нечаева В.И., судей Горохова Б.А., Потапенко С В . рассмотрела в открытом судебном заседании 27 декабря 2002 г. по касса ционной жалобе С*********й о*******й Д у м ы на решение Сахалинского об ластного суда от 18 октября 2002 г. дело по заявлению заместителя Г******ь ного прокурора Российской Федерации о признании противоречащими феде ральному законодательству, частично недействующими и не подлежащими применению преамбулы ст. ст. 9, 29 и 41 закона Сахалинской области от 15 ап реля 1999 года № 107 « О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности в Сахалинской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо ва Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федера ции З******й Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила :

15 апреля 1999 года Сахалинской областной /Думой был принят закон Саха линской области № 107 « О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности в Сахалинской области» (в редакции законов Сахалинской области от 25 июня 1999 года № 1 1 7 , от 24 мая 2000 года № 181, от 20 февраля 2002 года № 324). В преамбуле данного закона указано, что водные биологические ресурсы являются одной из основ жизни и деятельности населения Сахалинской облас ти.

Статьей 9 закона области к полномочиям органов местного самоуправ ления в сфере рыболовства и рыбохозяйственной деятельности отнесено принятие нормативных актов органами местного самоуправления; согласование ин тересов пользователей водными биологическими ресурсами с интересами поль зователей другими природ ны м и ресурсами.

В статье 29 закона определено, что разрешение на в ы л о в водных биоло гических ресурсов, находящихся в федеральной собственности, выдает упол номоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти по рыболовству на основании решения уполномоченного органа испол нительной власти Сахалинской области по рыболовству с учетом предложений Сахалинского рыбохозяйственного совета.

Статьей 41 закона предусмотрено, что рыболовные участки закрепляются за пользователями водными биологическими ресурсами на основании догово ра, заключенного с уполномоченным территориальным органом федерального органа исполнительной власти по рыболовству на основании предложений Са халинского рыбохозяйственного совета и по согласованию с органами местно го самоуправления в установленном порядке.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании указанных норм закона Сахалинской области от 15 апреля 1999 года № 107противоречащими феде ральному законодательству и не п о д л е ж а щ и м и п р и м е н е н и ю по тем основани ям, что отношения в области охраны и использования животного мира, в том числе во д ны х биологических ресурсов внутренних морских вод, территориаль ного моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ « О ж и в о т н о м мире».

Преамбула закона Сахалинской области противоречит Преамбуле ука занного Федерального закона, поскольку водные биологические ресурсы, как часть животного мира, являются одной из основ жизнедеятельности всего на селения Российской Федерации в целом, а не только населения Сахалинской области. В заявлении указывается о противоречии статьям 6 и 42 Федерального закона « О ж и в о т н о м мире» положений ст. 9 закона Сахалинской области в час ти отнесения к полномочиям органов местного самоуправления в сфере рыбо ловства и рыбохозяйственной деятельности принятие нормативных актов и согласование интересов пользователей водными биологическими ресурсами с интересами пользователей другими природными ресурсами. В заявлении ука зано на то, что ст. 29 оспариваемого закона Сахалинской области издана с пре в ы ш е н и е м п о л н о м о ч и й субъекта Российской Федерации и противоречит ст. ст. 5, 6, 36 Федерального закона «О животном мире», п.6 ч.1 ст. 7 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года, правилам выдачи и использования разрешений на вылов водных биологических ресурсов, установленных Инструкцией « О порядке вы дачи и использования разрешений на право д о б ы ч и р ы б ы и других объектов водного п р о м ы с л а за пределами пр иб р е ж ны х промысловых участков». Заявитель также ссылался на то, что и ст. 41 закона Сахалинской области издана с п р е в ы ш е н и е м полномочий субъекта Российской Федерации и проти воречит ст.ст. 36, 37, 65, 66 Водного кодекса Российской Федерации, п.4 Поло жения об охране р ы б н ы х запасов и о регулировании рыболовства в водоемах С С С Р , утвержденного постановлением Совета М и н и с т р о в С С С Р от 15 сентяб ря 1958 года (с п о с л е д у ю щ и м и изменениями и дополнениями). Решением Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г. заявление было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Сахалинской областной /думы поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и про цессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

Суд первой инстанции правильно применил н о р м ы материального права и дал оценку всем юридически з н а ч и м ы м обстоятельствам дела. В соответствии со ст. ст. 2 и 3 Федерального закона от 14 апреля 1995 года «О ж и в о т н о м мире» этот Закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановле ния среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для ус тойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких ж и в о т н ы х и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на по ложениях Конституции Российской Федерации, Ф е д е р а л ь ны х законов об ох ране окружающей природной среды и состоит из настоящего Федерального закона, п р и н и м а е м ы х в соответствии с н и м законов и и н ы х нормативных пра вовых актов Российской Федерации, а также законов и и н ы х нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Преамбула названного Федерального закона провозглашает, что водные биологические ресурсы как часть животного мира являются одной из основ жизнедеятельности всего населения Российской Федерации. В связи с этим суд правильно оценил как противоречащее Федеральному закону указание в преамбуле оспариваемого закона Сахалинской области на то, что водные био логические ресурсы являются одной из основ жизни и деятельности населе ния Сахалинской области.

Довод С*********й о*******й Д у м ы о том, что оспариваемая часть преамбулы по существу воспроизводит положение преамбулы Федерального закона «О ж и в о т н о м мире» только относительно населения Сахалинской об ласти, был правильно оценён судом как неубедительный. В соответствии с нормами федерального законодательства природа и ее богатства, в том числе животный мир, частью которого выступают водные биологические ресурсы, являются достоянием и основой жизни всех народов Российской Федерации, а не жителей её отдельных территорий.

При рассмотрении дела С*********я о*******я Д**а признала обосно ванность довода о противоречии федеральному законодательству статьи 29 закона Сахалинской области.

Данная норма издана с превышением полномочий Сахалинской области и противоречит ст.ст. 5, 6, 36 Федерального закона «О животном мире», п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального за кона «Об исключительной экономической зоне», правилам выдачи и исполь зования разрешений на вылов водных биологических ресурсов, установ ленных Инструкцией « О порядке выдачи и использования разрешений на право добычи рыбы и Других объектов водного промысла за пределами прибрежных промысловых участков», утвержденной Приказом Минрыбхоза СССР от 14 декабря 1982 года №524.

Статья 9 оспариваемого закона Сахалинской области в части отнесения к полномочиям органов местного самоуправления в сфере рыболовства и рыбо хозяйственной деятельности принятие нормативных актов и согласование ин тересов пользователей водными биологическими ресурсами с интересами поль зователей другими природными ресурсами также издана с превышением пол номочий субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному зако нодательству, а именно статьям 6, 42 Федерального закона «О животном мире», согласно которым принятие законов и иных нормативных правовых актов в области использования природных ресурсов, а также согласование интересов пользователей относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за органами местного самоуправлении неправомерно.

Доводы Сахалинской областной /Думы о том, что в связи с отсутствием федерального закона, регулирующего отношения в области рыболовства и ры бохозяйственной деятельности согласование интересов пользователей на тер ритории муниципального образования является правомерной деятельностью органов местного самоуправления и, при наличии соответствующих полномо чий, органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты в этой области деятельности, правильно признаны судом неосновательными. Нормы о предметах ведения местного самоуправления не могут быть примене ны к разрешению вопроса о компетенции органов местного самоуправления в вопросах использования объектов животного мира, поскольку компетенция со ответствующих органов в этой сфере определена федеральным законодательст вом.

Правильно удовлетворено и требование заместителя Генерального про курора Российской Федерации о признании противоречащей федеральному законодательству ст. 41 закона области.

Согласно абзацу 31 ч. 1 ст. 1 закона Сахалинской области рыбопромы словый участок - прибрежная полоса суши и часть водного пространства, при легающая к ней и ограниченная расстоянием до 3 миль, закрепленные за поль зователем водных биологических ресурсов в на основании договора для вылова водных биологических ресурсов, включенных в о б щ и й допустимый улов.

М е ж д у тем, согласно ч. 2 ст. 16 В*****о кодекса Р Ф прибрежная полоса - это территория, прилегающая к внутренним морским водам и территориальному м о р ю Российской Федерации. Понятие водного объекта дано в ст. 1 и уточнено в ст. 7 В*****о кодекса Р Ф . В о д н ы й объект - сосредоточение вод на поверхно сти суши в формах ее рельефа либо в недрах, и м е ю щ е е границы, объем и черты водного режима. Объектом водных отношений в силу ст. 7 В о д н о г о кодекса Р Ф является водный объект или его часть. П р и этом поверхностные воды и земли, покрытые ими, а также сопряженные с ними дно и берега водного объекта рас сматриваются как е д и н ы й водный объект.

Статьёй 38 В о д н о г о кодекса Р Ф установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами в соответствии с Конститу цией Российской Федерации и настоящим Кодексом регулируются водным за конодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 32

В*****о кодекса Р Ф предметом права собственности на водные объекты выступает в о д н ы й объект в целом. В силу ст. 36 того же Кодекса внутренние морские воды, территориальное море Россий ской Федерации, а также водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб, находятся в федеральной собственности, управление которыми осуществляет П***********о Российской Федерации.

Часть полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты П***********о Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Кодексом м о ж е т передать соответствую щ и м федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соглашения о передаче таких функций между П************м Р Ф и Са халинской областью по вопросам управления водными объектами, находящи мися в федеральной собственности, отсутствует.

В соответствии со ст. 65 В*****о кодекса Р Ф владение, пользование и распоряжение в о д н ы м и объектами, находящимися в федеральной собственно сти, а также установление порядка использования во д ны х объектов отнесено к полномочиям Российской Федерации. В соответствии с п. 4 Положения об ох ране р ы б н ы х запасов и о регулировании рыболовства в водоемах С С С Р , утвер жденного постановлением Совета М и н и с т р о в С С С Р от 15 сентября 1958 года (с последующими изменениями и дополнениями и д е й с т в у ю щ и м и в части не про тиворечащей Конституции Российской Федерации), р ы б о п р о м ы с л о в ы е участки для лова р ы б ы и других водных ж и в о т н ы х и растений в рыбохозяйственных водоемах определяются и предоставляются по договорам с пользователем ор ганами рыб оохраны.

Таким образом, участие органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации и органов местного самоуправления в закреплении рыбо промысловых участков федеральным законодательством не предусмотрено. На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 Г П К Р С Ф С Р , Судебная колле гия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила :

решение Сахалинского областного суда от 18 октября 2002 г. оставить без из менения, кассационную жалобу С*********й о*******й Д у м ы - без удовле творения.