Определение Верховного Суда РФ от 26.10.2023 № АПЛ23-388

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ23-388 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 26 октября 2023 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова A.M. при секретаре И*****е В.Н. с участием прокурора С*******а С.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению О********а С****я Г**********а о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534 «О расширении территории Сочинского национального парка» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. № 729) по апелляционной жалобе О********а С.Г. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2023 г. по делу № АКПИ23-437, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей О********а С.Г. - Ж****а А.А., Н*******ч Е.Е., поддержавших апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Н******й Н.А., К****а Д.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С*******а С. А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534 «О расширении территории Сочинского национального парка» (далее - постановление № 534) расширена территория Сочинского национального парка за счёт отнесения к его территории земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника площадью 9026 га, в результате чего площадь Сочинского национального парка составила 208 599,85 га (пункт 1); утверждены границы Сочинского национального парка (координаты характерных (поворотных) точек в системе координат МСК 23) согласно приложению (пункт 2).

Нормативный правовой акт 28 июня 2013 г. размещён на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 1 июля 2013 г. опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, № 26, ст. 3353 и Приложении (ч. I и II) к № 26. постановление № 534 действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. № 729 «О внесении изменений в приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534» (далее - постановление № 729), 22 июня 2017 г. размещённого на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 26 июня 2017 г. опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации № 26 (ч. I, II), ст. 3853. О*******в С.Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления № 534 в части утверждения границ Сочинского национального парка, пересекающих (включающих) границы принадлежащего ему земельного участка, расположенного по адресу: , общей площадью 1000 м , с кадастровым номером , участок № . В обоснование заявленного требования указал, что при проведении работ по определению границ Сочинского национального парка и соответствующей экологической экспертизы материалов, обосновывающих расширение его границ, допущены существенные ошибки, которые привели к незаконному увеличению территории Сочинского национального парка.

По мнению О********а С.Г., признание Постановления № 534 в оспариваемой части недействующим приведёт к корректировке границ Сочинского национального парка и, как следствие, к восстановлению прав и законных интересов его и сотен других граждан, владеющих земельными участками в районе г. Сочи. Нарушение своих прав О*******в С.Г. связывает с тем, что решением Хостинского районного суда г. Сочи от 31 августа 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 8 декабря 2022 г. и определением судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 9 марта 2023 г., были удовлетворены исковые требования прокурора г.

Сочи и право собственности О********а С.Г. на земельный участок признано отсутствующим, право собственности на данный земельный участок, как входящий в границы Сочинского национального парка, признано за Российской Федерацией. Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, административный иск не признало, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления О********у С.Г. отказано. В апелляционной жалобе и дополнении к ней О*******в С.Г., не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить ввиду незаконности и необоснованности, неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Указывает, что суд не проверил постановление № 534 в части установления границ Сочинского национального парка на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не выяснил, не были ли нарушены расширением границ Сочинского национального парка права других граждан, владеющих земельными участками в районе г. Сочи.

Из жалобы также следует, что территория Сочинского национального парка была незаконно расширена Постановлением № 534 за счёт ошибочного включения в его границы земель сельхозпредприятий, которые ранее незаконно вошли в состав Сочинского национального парка при проведении лесоустройства 1997 г. На сегодняшний день границы Сочинского национального парка на кадастровый учёт не поставлены, что создаёт правовую неопределённость и влечёт нарушение прав граждан, и в частности его (О********а С.Г.) на пользование земельным участком. Правительство Российской Федерации в письменных возражениях на апелляционную жалобу О********а С.Г. полагает, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, а правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит. В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведённые требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Названный федеральный закон регулирует отношения в области охраны и использования, в том числе создания, особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, биоразнообразия, проведения научных исследований в области охраны окружающей среды, экологического мониторинга, экологического просвещения (преамбула Закона об особо охраняемых природных территориях). В соответствии с пунктом 7 статьи 2 данного федерального закона (в редакции, действовавшей на день принятия Постановления № 534) к особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории государственных природных заповедников и национальных парков.

Особо охраняемые природные территории федерального значения определяются Правительством Российской Федерации.

Порядок образования национальных парков установлен статьёй 14 Закона об особо охраняемых природных территориях, которая в редакции, действовавшей на день принятия Постановления № 534, закрепляла, что национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. В настоящее время редакция приведённой статьи предусматривает, что создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (пункт 1). В соответствии со статьёй 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Закон о Правительстве РФ) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1).

Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2). На день издания оспариваемого постановления Правительства Российской Федерации действовали аналогичные положения, сформулированные в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации Постановлением № 534 расширило территорию Сочинского национального парка за счёт, как следует из содержания данного акта, отнесения к территории этого национального парка земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника.

Данные обстоятельства, включая материалы, обосновывающие расширение территории Сочинского национального парка, их соответствие экологическим требованиям, подтверждающие их согласование с заинтересованными ведомствами и организациями, ранее проверялись в Верховном Суде Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля.

Законность Постановления № 534 подтверждена вступившим в законную силу судебным решением от 20 декабря 2013 г. по административному делу № АКПИ13-1197 (№ АПЛ14-63), в связи с чем доводы апелляционной жалобы о том, что суду надлежало повторно проверять приведённые сведения, несостоятельны. В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства. С учётом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что постановление № 534 принято Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий; порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдён.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правомерно исходил из того, что постановление № 534 (в редакции Постановления № 729) соответствует требованиям законодательства в области охраны и использования, в том числе создания, особо охраняемых природных территорий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца; нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы устанавливал иные требования к установлению границ национального парка и которому противоречило бы постановление № 534, не имеется, что подтверждается следующим.

Сочинский национальный парк учреждён постановлением Совета Министров РСФСР от 5 мая 1983 г. № 214 на территории 190 тыс. га с целью сохранения уникальных природных комплексов Черноморского побережья Кавказа и использования их в природоохранных, рекреационных, просветительских и научных целях. Распоряжением Совмина РСФСР от 1 августа 1989 г. № 657-р в состав Сочинского национального парка были дополнительно включены земли Кавказского государственного биосферного заповедника (1116 га). В период с 1986 по 1997 г. изменение площади Сочинского национального парка происходило за счёт изъятия и передачи земель сельхозпредприятий.

Постановлением № 534 территория Сочинского национального парка расширена за счёт отнесения к ней земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника, определена общая площадь Сочинского национального парка. Расширение территории Сочинского национального парка осуществлялось в соответствии с пунктом 226.1 Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991, которой предусмотрена разработка Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации проекта расширения площади Сочинского национального парка за счёт прилегающих территорий, имеющих природоохранную ценность.

Расширение территории Сочинского национального парка предполагалось в качестве компенсационной меры в целях сохранения экосистемной целостности природных комплексов, обеспечивающих устойчивое развитие Сочинского курортного региона в связи с оказываемым воздействием в ходе подготовки и проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. Согласно пояснениям административного ответчика и предоставленной им информации, содержащейся в письме Федерального государственного бюджетного учреждения «Информационно-аналитический центр поддержки заповедного дела» от 21 июля 2023 г. № 2107-1-исх, земельный участок с кадастровым номером входил в состав Сочинского национального парка до 2013 г. и в связи с принятием Постановления № 534 был выведен из его состава.

Постановлением № 729 в приложение «Границы Сочинского национального парка (координаты характерных (поворотных) точек в системе координат МСК 23)» к Постановлению № 534 внесены изменения, заключающиеся в корректировке координат внутреннего контура, указанный выше земельный участок в границы Сочинского национального парка не включался. Данное обстоятельство подтверждается также схемой, отображающей изменение границ Сочинского национального парка с момента создания.

Ссылка в апелляционной жалобе на несогласие административного истца с правовыми документами об установлении границ Сочинского национального парка, действовавшими до принятия Постановления № 534, а также с материалами лесоустройства 1997 г. не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось постановление № 534 и было подтверждено соответствие данного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Доводы апелляционной жалобы о том, что суду первой инстанции в рамках рассмотрения данного административного дела также надлежало проверить возможное нарушение прав других лиц, не привлечённых к участию в деле, не основаны на законе.

Часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какаялибо обязанность. В случаях, предусмотренных законом, допускается обращение граждан в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц (часть 2 статьи 40 названного кодекса). По данному административному делу обстоятельств или документов, подтверждающих наличие у О********а С.Г. полномочий выступать в суде в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в частности владельцев земельных участков в районе г. Сочи, не имеется.

Ссылки в апелляционной жалобе на правовую неопределённость оспариваемого правового регулирования, а также на то, что суд первой инстанции не выяснял местонахождение участка административного истца по первичным правоустанавливающим документам, по сути, основаны на несогласии О********а С.Г. с состоявшимися по конкретному спору с его участием судебными решениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет данного административного дела.

Оспаривая постановление № 534, административный истец фактически настаивает на внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в правовое регулирование по вопросу определения границ конкретного земельного участка, что не относится к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации. В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведённой выше нормой, отказал О********у С.Г. в удовлетворении заявленных требований. решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса судопроизводства Российской Федерации оснований изменения решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу О********а С****я Г**********а - без удовлетворения. административного для отмены или Председательствующий Члены коллегии В.Ю. Зайцев И.Н. Зинченко A.M. Рыженков