Определение Верховного Суда РФ от 25.11.2021 № АПЛ21-446

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело №АПЛ 21-446 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 25 ноября 2021 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А. при секретаре Г********й Е.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Река-Море» о признании незаконным распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 марта 2021 г. № 762-р по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Река-Море» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2021 г. по делу № АКПИ21-665, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Река-Море» Б*****р М.В., Р******й Н.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Н*****о В*., полагавшей Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Правительство Российской Федерации издало распоряжение от 29 марта 2021 г. № 762-р (далее - Распоряжение), которым в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ) общество с ограниченной ответственностью «СК СЕВЕРО-ЗАПАД» определено единственным исполнителем осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации в 2021-2023 годах закупок работ и услуг, связанных с буксировкой плавучих объектов по морским и внутренним водным путям, а также с перевозкой этих объектов автомобильным транспортом. Распоряжение имеет гриф «Для служебного пользования».

Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Река-Море» (далее также - ООО «УК «Река-Море», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании незаконным Распоряжения, ссылаясь на его несоответствие пункту 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, статьям 3 и 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ), пунктам 1, 2, 6 и 7 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763), пунктам 2 и 13 Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг при осуществлении их закупок для государственных нужд, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2020 г. № 558 (далее - Порядок). В обоснование заявленного требования Общество указало, что Распоряжение: в нарушение требований действующего законодательства официально не опубликовано; принято Правительством Российской Федерации за пределами предоставленных ему полномочий; нарушает принцип защиты конкуренции; противоречит части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135).

Нарушение своих прав и законных интересов Общество усматривает в том, что оспариваемый акт лишил его возможности на участие в закупках и аукционах, создал дискриминационные условия, которые привели к устранению его как хозяйствующего субъекта с рынка по оказанию услуг в рамках государственных заказов Министерства обороны Российской Федерации. Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству обороны Российской Федерации. В суде первой инстанции представители Правительства Российской Федерации возражали против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном законодательством порядке, и не нарушает прав и законных интересов ООО «УК «Река-Море».

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «УК «Река-Море» отказано. В апелляционной жалобе Общество, не согласившись с указанным решением суда первой инстанции, просит его отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела. Полагает, что суд при разрешении данного дела нарушил принцип состязательности; не дал надлежащей оценки его доводам о нарушении Правительством Российской Федерации Порядка при подготовке оспариваемого распоряжения, о нарушении принципов исключительности и защиты конкуренции. В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит оставить её без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения и отмены решения суда не находит. В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 названного кодекса по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признаёт их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. При разрешении и рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что такое основание для признания Распоряжения незаконным отсутствует.

Статьёй 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ предусмотрено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том числе в случае осуществления закупки для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определённого указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определённого постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации. В таких правовых актах указываются предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, обязанность единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свои обязательства по контракту лично или возможность привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей и требование к объёму исполнения единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту лично, а также может быть определена обязанность заказчика установить требование обеспечения исполнения контракта.

Порядок подготовки проектов таких правовых актов и поручений и перечень документов, прилагаемых при подготовке указанных проектов, включая обоснование цены контракта, предусмотренное статьёй 22 названного Федерального закона, определяются правовым актом Президента Российской Федерации. На основании приведённых законоположений суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что Распоряжение принято Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему федеральным законодателем полномочиями на издание такого ненормативного акта. Поэтому утверждения административного истца в апелляционной жалобе о нарушении Правительством Российской Федерации компетенции ошибочны.

Рассматривая и разрешая данное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 23 февраля 2021 г. об определении единственного исполнителя осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации закупок работ и услуг, с соблюдением процедуры подготовки и издания Распоряжения, установленной Порядком. Довод административного истца о незаконности оспариваемого Распоряжения в связи с отсутствием его официального опубликования правильно признан судом не основанным на законе.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 определено, что акты Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 1). Акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания (абзац второй пункта 6).

Согласно пункту 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188, служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна), отнесены к сведениям конфиденциального характера. В силу статьи З 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» сведения, составляющие служебную тайну в области обороны, являются информацией ограниченного доступа и не подлежат разглашению (пункт 6).

Правомерен вывод суда о том, что Распоряжение является ненормативным правовым актом, содержит служебную информацию ограниченного распространения, доступ к которой в соответствии с приведёнными нормативными положениями, а также пунктом 1.2 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 1233, ограничен, поэтому оно обоснованно отнесено Правительством Российской Федерации к категории документов «Для служебного пользования» и официальному опубликованию не подлежало.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о незаконности оспариваемого Распоряжения в связи с нарушением при его издании Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений, а также о нарушении принципов исключительности и защиты конкуренции были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно признаны неосновательными. Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в статье 8 предусмотрено, что одним из основных принципов контрактной системы является принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и устанавливающий, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно статье 24 названного закона заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 этого закона, при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5).

При этом в части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ установлен исчерпывающий перечень случаев, при наличии которых допускается закупка у единственного исполнителя, в частности в пункте 2 этой нормы предусмотрено, что заказчик может осуществлять закупки для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определённого указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определённого постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации. В таких правовых актах указываются предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, обязанность единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свои обязательства по контракту, требование к объёму исполнения единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту лично, а также может быть определена обязанность заказчика установить требование обеспечения исполнения контракта.

Порядком определено, что основанием для рассмотрения вопросов о подготовке проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг при осуществлении их закупок для государственных нужд является обращение, содержащее предложение об определении единственного исполнителя закупок (пункт 2).

Предложение об определении единственного исполнителя вносится в исключительных случаях при нецелесообразности осуществления закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 3). К предложению прилагается подготовленное в соответствии со статьёй 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и подписанное заказчиком обоснование цены государственного контракта, заключаемого с единственным исполнителем (пункт 5). В решении суда сделан правильный вывод о том, что при подготовке и издании Распоряжения были соблюдены приведённые требования законодательства.

Судом установлено и из материалов дела следует, что на основании поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2021 г. письмом заместителя Министерства обороны Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. внесено предложение об определении единственного исполнителя с предложением соответствующего обоснования цены контракта и экспертного заключения Правительства Российской Федерации.

Содержание данного предложения соответствует требованиям, предъявляемым к нему пунктами 3, 4, 5, 7 Положения о порядке рассмотрения Правительством Российской Федерации обращений об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг при осуществлении их закупок для государственных нужд, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1649, и пунктами 2, 4, 5, 7, 8 Порядка. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 23 февраля 2021 г. № Пр-265 заместителем Председателя Правительства Российской Федерации дано поручение Министерству обороны Российской Федерации обеспечить выполнение поручения Президента Российской Федерации и внести в установленном порядке проект соответствующего распоряжения. 17 марта 2021 г.

Министром обороны Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации направлен проект распоряжения Правительства Российской Федерации, по результатам которого 29 марта 2021 г. Правительством Российской Федерации издано Распоряжение. Выполнение требований к порядку подготовки проектов правовых актов и поручений при издании Распоряжения подтверждается исследованными судом первой инстанции документами. Утверждения административного истца о нарушении судом первой инстанции принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства несостоятельны.

Из протокола судебного заседания от 7 сентября 2021 г. усматривается, что ходатайства представителя Общества об ознакомлении с представленными Правительством Российской Федерации в судебное заседание документами и объявлении перерыва для ознакомления с указанными документами было удовлетворено судом первой инстанции. Следовательно, права Общества на ознакомление с документами, представленными административным ответчиком, предусмотренные частью 1 статьи 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, были соблюдены.

Оспариваемое Распоряжение, вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, не создаёт препятствий к осуществлению и реализации законных прав и интересов Общества и не противоречит требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135, поскольку в соответствии с приведёнными выше нормами законодательства Российской Федерации проведение закупки у единственного поставщика является прямой неконкурентной процедурой и осуществляется по правилам пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Само по себе желание Общества на осуществление хозяйственной деятельности и участие в государственных закупках на конкурсной основе, на что указано в апелляционной жалобе, не может свидетельствовать о соблюдении им целей Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в случае несоответствия запрашиваемых заказчиком сведений и подтверждающих документов требованиям действующего законодательства, поскольку условия запрашиваемой документации формируются заказчиком в соответствии с его потребностями. Так, из материалов дела усматривается, что при подготовке проекта Распоряжения в целях определения возможного единственного исполнителя по оказанию услуг, связанных с буксировкой плавобъектов по морским и внутренним водным путям, Министерством обороны Российской Федерации проведён мониторинг рынка транспортных средств, в рамках которого, Департаментом транспортного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации руководителям транспортных организаций, в том числе ООО «УК «Река-Море», 7 октября 2020 г. направлены обращения о предоставлении сведений об ориентировочной стоимости данных услуг. 14 октября 2020 г.

Обществом направлено коммерческое предложение, однако в данном предложении, как и в последующем от 21 декабря 2020 г., информация о стоимости аренды транспортных средств отсутствовала (л.д. 87-113). С учётом изложенного правомерным является вывод суда первой инстанции о том, что Распоряжение принято Правительством Российской Федерации в соответствии с установленным действующим законодательством порядком, в пределах предоставленной ему компетенции, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не регулирует вопросы о правах и обязанностях неопределённого круга лиц, а лишь определяет общество с ограниченной ответственностью «СК СЕВЕРО- ЗАПАД» единственным исполнителем осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации в 2021-2023 г. закупок работ и услуг, связанных с буксировкой плавучих объектов по морским и внутренним водным путям, а также с перевозкой этих объектов автомобильным транспортом.

Доводы в апелляционной жалобе о том, что судом при разрешении данного дела не дана оценка всем доводам административного истца, выводы суда не соответствуют обстоятельствам, имеющим значение для дела, ошибочны. В силу части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконным решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 названной статьи, в полном объёме.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выяснил все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, и дал им соответствующую правовую оценку в обжалуемом решении. В решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, регулирующие рассматриваемые правоотношения и подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, мотивированны, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено. В апелляционной жалобе не приведено доводов, которые могут быть отнесены к основаниям, предусмотренным статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Река-Море» - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев Н.А. Ксенофонтова