Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27.12.2002 № 46-Г02-28

Верховный Суд Российской Федерации Дело № 46-Г02-28 определение Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Нечаева В.И., судей Горохова Б.А., Потапенко СВ. рассмотрела в открытом судебном заседании 27 декабря 2002 г. по кассацион ной жалобе Губернатора Самарской области на решение Самарского областно го суда от 30 октября 2002 г. дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействитель ным и не порождающим правовых последствий постановления и.о. губернатора Самарской области от 9.08.99г. № 219 «О создании особой экономической зоны на территории г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области». Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо ва Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федера ции З******й Э.С, полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила :

прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании проти воречащим федеральному законодательству, недействительным и не порож дающим правовых последствий постановления и.о. губернатора Самарской об ласти от 9.08.99г. № 219 «О создании особой экономической зоны на террито рии г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области», ссылаясь на то, что оно противоречит федеральному законодательству и принято с пре вышением полномочий государственного органа исполнительной власти субъ екта Российской Федерации.

Решением Самарского областного суда от 30 октября 2002 г. заявление прокурора было удовлетворено.

В кассационной жалобе Губернатора Самарской области поставлен во прос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не усматривает.

По мнению Губернатора Самарской области, производство по данному делу подлежало прекращению на основании п.1 ст.219 ГПК РСФСР, согласно которому суд или судья прекращает производство по делу, если дело не подле жит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Этот довод кассационной жалобы является несостоятельным.

В соответствии со статьи 104 Устава Самарской области нормативными правовыми актами являются постановления и распоряжения, вступающие в си лу с момента их подписания, если иное не предусмотрено в самом акте. Согласно ст. 2 закона Самарской области «О нормативных правовых ак тах Самарской области» постановления губернатора Самарской области входят в систему нормативных правовых актов Самарской области.

Статьей 9 того же областного закона постановления губернатора Самар ской области также отнесены к нормативным правовым актам Самарской об ласти.

К правовым последствиям, которые повлекло издание данного поста новления, относятся образование особой экономической зоны на территории г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области и, как следствие, введение особого, льготного режима хозяйственной, предпринимательской дея тельности, в связи с чем и по содержанию оспариваемое прокурором постанов ления также является нормативным правовым актом.

В соответствии с п.2 постановления Пленума Верховного Суда Россий ской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в редакции от 21 декабря 1993 г., с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г. и от 25 мая 2000 г.) под нормативным пра вовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомочен ного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведе ния), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неодно кратное применение, действующие независимо от того, возникли или прекра тились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Нормативный характер оспариваемого акта подтверждается тем, что его действие распространяется на неопределенный круг лиц, так как образо вание особой экономической зоны (п.1 постановления) порождает права не определенного круга лиц, граждан-предпринимателей и юридических лиц на льготы (налоговые, инвестиционные и т.п.). Принятые им Положение и Про граммы также регулируют права и обязанности неопределенного круга лиц. Он рассчитан на неоднократное применение - срок, на который образована зона постановлением не оговаривается, нормы принятых им Положения и Программа подлежат многократному применению. постановление действует независимо от того, воспользовались ли субъекты предпринимательской дея тельности льготами, которые предоставляются в результате образования особой экономической зоны.

Пунктом 2 постановления губернатора предусмотрено принятие Поло жения об особой экономической зоне на территории г. Похвистнево и По хвистневского района Самарской области, Комплексную программу развития особой экономической зоны на территории г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области и направление их на утверждение Самарской Гу бернской Думы.

Нормативные правовые акты, принятые губернатором области, для при дания им юридической силы не нуждаются в утверждении Самарской Губерн ской Думы.

Статьей 117 Устава Самарской области установлено, что законы и иные нормативные правовые акты Самарской области, принятые в пределах полно мочий, имеют прямое действие и обязательны для исполнения всеми находя щимися на территории Самарской области органами государственной власти Российской Федерации, Самарской области, органами местного самоуправле ния, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объеди нениями, должностными лицами и гражданами.

То обстоятельство, что оспариваемый прокурором акт действовал, неза висимо от утверждения его Думой, подтверждается и постановлением губерна тора области от 21.06.2002 № 188 «О приостановлении действия отдельных по становлений губернатора Самарской области».

Кроме того, на утверждение Самарской Губернской Думы направлялось не постановление, а принятые этим постановлением Положение и Программа. Вывод о том, что оспариваемое постановление губернатора не обладает признаком нормативности вследствие того, что оно не было официально опуб ликовано, является необоснованным. Для отнесения нормативного правового акта к нормативным не требуется его опубликование.

В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че ловека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы офици ально для всеобщего сведения. Из данной нормы Конституции Российской Фе дерации следует, что официально не опубликованные нормативные правовые акты, затрагивающие любые права, свободы и обязанности человека и гражда нина, не могут применяться. Однако факт не опубликования не лишает эти акты нормативного характера.

Правильными являются и выводы суда о том, что оспариваемое постановление принято с нарушением норм федерального законодательства и с пре вышением полномочий исполнительного органа государственной власти. Суд привёл в решении нормы федеральных нормативных правовых актов и обосно вал ими правильный вывод об отсутствии у субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию отношений, связанных с установлением особого экономического режима хозяйствования на отдельных территориях Российской Федерации.

Нельзя признать обоснованным и довод кассационной жалобы о том, что понятия существенно различаются. Суд правильно указал на сходство понятий «свободной экономической зоны» и «особой экономической зоны»по следую щим признакам:

1) определенная в административных границах территория;

2) особый правовой режим хозяйственной деятельности.

Довод о том, что в настоящее время в федеральном законодательстве от сутствует единое понятие «особой экономической зоны», не может служить обоснованием права субъекта Российской Федерации устанавливать особые режимы экономической деятельности на отдельных территориях, нарушая тем самым единство экономического пространства Российской Федерации и прин цип равенства условий хозяйственной деятельности для всех её субъектов. При этом не имеет существенного значения название этих экономических зон; важно то, что на данных территориях устанавливается особый правовой режим хозяйственный деятельности, на что и указал суд в качестве характерного при знака особой экономической зоны.

Определяя признаки особой экономической зоны, суд в решении отметил не экономический аспект этого понятия, а его правовое определение, приведён ное в ст.З Федерального закона «Об особой экономической зоне Магаданской области». В связи с этим не может быть признан обоснованным довод жалобы о том, что суд, определяя критерий особого режима хозяйственной деятельности, руководствовался только экономическими категориями.

Реализация полномочий, предоставленных субъектам Российской Федера ции Н*******м, Бюджетным, Гражданским кодексами РФ, Федеральным зако ном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предметом судебного разбирательства по данному делу не являлась, в связи с чем суд не рассматривал положения оспариваемого постановления на предмет их соответствия указанным в кассационной жалобе нормам. постановление Губернатора Самарской области № 219 принято не в целях реализации указанных полномочий субъекта Российской Федерации. Оно регулирует отно шения, связанные с установлением льготного режима налогообложения, инве стиционной и предпринимательской деятельности и других льгот и преферен ций, устанавливаемых для резидентов особой экономической зоны в соответст вии с законами и иными нормативными правовыми актами Самарской области и решениями органов местного самоуправления, как это следует из понятия «осо бого режима хозяйственной деятельности», то есть устанавливает особый режим предпринимательской деятельности в целом. Между тем, исходя из ст. ст. 2 и 3 ГК РФ регулирование предпринимательской деятельности находится в исклю чительном ведении Российской Федерации.

Довод о том, что предметом регулирования части первой Н********о ко декса РФ не является регламентация отношений по предоставлению отдельным категориям налогоплательщиков налоговых льгот, обоснован ссылками на п. 9 ст. 6 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций», согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации мо гут предоставлять льготы по налогу исключительно в порядке и на условиях, ко торые предусмотрены частью первой Н********о кодекса РФ. При этом Губер натор Самарской области ссылается на абзац 1 части 2 статьи 1 Н********о ко декса РФ, согласно которому Кодекс устанавливает лишь систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогооб ложения и сборов Российской Федерации.

Этот довод не может быть признан основанием для игнорирования требо вания п.9 ст.6 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций», исходя из того, что часть первая Налогового кодекса РФ может содержать толь ко те положения, которые предусмотрены абзацем 1 части 2 статьи 1 Налогового кодекса РФ, так как Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и ор ганизаций» также имеет статус законодательного акта.

Заявитель считает, что часть первая Налогового кодекса РФ предусмат ривает, помимо положений, определенных абзацем 1 части 2 статьи 1 Налогово го кодекса РФ, общие условия предоставления налогоплательщикам налоговых льгот, в частности часть 1 статьи 56 Н********о кодекса РФ.

В части 1 пункта 1 статьи 56 Налогового кодекса РФ содержится понятие льгот по налогам и сборам. Согласно данной норме льготами по налогам и сбо рам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщи ками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачи вать их в меньшем размере.

Данная правовая норма не определяет, что основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам по федеральным налогам устанавливает ся законодательством субъектов Российской Федерации, так как законодатель не выделяет отдельно федеральные, региональные и местные налоги. В связи с этим довод о том, что основания, порядок и условия применения льгот по нало гам, в том числе федеральным, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации, является необоснованным.

Письмом МНС РФ от 18 мая 2000 г. N ВГ-6-02/381 «По вопросу предос тавления льгот по налогу на прибыль органами государственной власти субъектов Российской Федерации» субъектам налоговых правоотношений предложено учитывать, что налог на прибыль является федеральным налогом, и в соответст вии с пунктом 5 статьи 19 Закона Российской Федерации от 27.12.91 N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» элементы обложения данным налогом, в том числе налоговые льготы, устанавливаются законодатель ными актами Российской Федерации.

Федеральным законом от 31.03.99 N 62-ФЗ «О внесении изменений и до полнений в Закон Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» внесены изменения в п. 9 статьи 6 Закона Российской Федерации от 27.12.91 N 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций», со гласно которым органы государственной власти субъекта Российской Феде рации могут предоставлять льготы по налогу исключительно в порядке и на ус ловиях, которые предусмотрены частью первой Кодекса.

Частью первой Налогового кодекса РФ не предусмотрена норма, закреп ляющая право, а также порядок и условия предоставления органами государст венной власти субъектов Российской Федерации отдельным категориям налого плательщиков льгот по федеральным налогам в пределах сумм, поступающих в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела суд правильно при менил нормы материального права; нормы процессуального права не наруше ны, в связи с чем оснований для отмены решения суда не имеется. На основании п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по граждан ским делам Верховного Суда Российской Федерации, решение Самарского областного суда от 30 октября 2002 г. оставить без изме нения, кассационную жалобу Губернатора Самарской области - без удовлетво рения.

определила :