Определение Верховного Суда РФ от 07.10.2021 № АПЛ21-347

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело №АПЛ21-347 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 7 октября 2021 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Горчаковой Е.В., Рыженкова А.М. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора В******й Т.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению К*******о В*******а С********а, А******а В*****я П*******а, А********о К*********а М*********а, Б*****й В*******ы Д*******ы, Б********а С****я Б********а, Д******а А********а В***********а, Ж*******а А******я В***********а, К********а С****я В*********а, М******а Ю**я А************а, М*****о В*****я П*******а, М******а А****я С********а, М****н Л****и М********ы, Н*********а Р****а Е*********а, Р*****а С****я Р******а, С********о В*****я П*******а, С*****и А********а Ф********а, С****а А********а Н*********а, Х*****а Б****а М*********а, Ш***о В*****я К*************а, Ш*****а В*******а Н*********а, Ш***а А********а П*******а, Щ*******а А********а И*******а о признании недействующим приказа Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. № 14 «Об определении Порядка учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению» по апелляционной жалобе К*******о В.С, действующего также в интересах других административных истцов, на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2021 г. по делу № АКПИ21-324, которым в удовлетворении коллективного административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца К*******о В.С. - Ш****к ЕВ., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации У т**а Ю.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В******й Т.А., которая полагала апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Главным управлением специальных программ Президента Российской Федерации (далее также - Управление, ГУСП) издан приказ от 3 февраля 2020 г. № 14 «Об определении Порядка учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению» (далее - Приказ), который зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 13 марта 2020 г., регистрационный номер 57733, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (\у\у\у.ргауо.§оу.ги) 16 марта 2020 г. К*******о ВС. и другие (более 20 человек), проживающие в закрытом военном городке, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с коллективным административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим, ссылаясь на несоблюдение процедуры его принятия.

По мнению административных истцов, были нарушены: порядок проведения общественного обсуждения, поскольку не исполнено предписание подпункта «а» пункта 3 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 (далее - Правила раскрытия информации), о размещении уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта; требование пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 во взаимосвязи с пунктом 1 состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти, утвержденного данным постановлением, о проведении предварительного обсуждения проекта нормативного правового акта на заседании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти; порядок представления нормативного правового акта на государственную регистрацию, предусмотренный абзацем шестым (административные истцы ошибочно именуют его пятым) пункта 3 и абзацем двенадцатым пункта 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов), и предписывающий указывать в прилагаемой к нормативному правовому акту справке сведения о предварительном обсуждении на заседании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти или об отсутствии основания для проведения такого обсуждения; порядок согласования проекта нормативного правового акта, установленный пунктом З 2 Правил подготовки нормативных правовых актов, в Министерстве финансов Российской Федерации, в заключении которого дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации; пункт 2 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» о проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта, что повлекло наличие в приложении № 1 к Приказу коррупциогенных факторов, названных в подпунктах «а» и «ж» пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. ГУСП и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России заявленное требование не признали, указав, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры его принятия и порядка введения его в действие.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2021 г. в удовлетворении коллективного административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением, К*******о В.С, которому поручено ведение данного административного дела в интересах группы лиц, обратившихся с коллективным административным иском, в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что судом первой инстанции нарушены: часть 4 1 статьи 4 и пункт 3 части I 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе); пункты 4 и 7 1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (далее - Правила проведения антикоррупционной экспертизы); приказ Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»; «Инструкция по размещению проектов нормативных правовых актов по постановлениям Правительства Российской Федерации № 851, 96, 373 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» ге§шаиоп.§оу.ги»; статьи 6, 14, 63, 132, 135, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - Кодекс). В поступивших возражениях административного ответчика на апелляционную жалобу указано, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба - не подлежащей удовлетворению, как основанная на неверном понимании норм материального права, в отсутствие предполагаемых административными истцами нарушений норм процессуального права.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу выразил несогласие с ней и просил рассмотреть ее без участия представителя Министерства. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Пунктом 18 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2019 г. № 239 «Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков» федеральным органам исполнительной власти поручено определить: а) жилые помещения, которые могут быть использованы для переселения граждан из закрытых военных городков; б) порядок учета граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно; в) форму решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, форму акта приема-передачи жилого помещения, а также требования к их заполнению; г) форму обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требования к ее заполнению.

Проанализировав приведенную норму, а также пункт 1, подпункт 1 пункта 7, пункт 8, подпункт 2 пункта 10, пункт 15 Положения о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 651, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Управление, являющееся федеральным агентством, в ведении которого находятся закрытые военные городки, правомочно было издать Приказ, которым определены:

Порядок учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно (приложение № 1 к Приказу); форма решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно, а также требования к ее заполнению (приложение № 2 к Приказу); форма выписки из решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно, а также требования к ее заполнению (приложение № 3 к Приказу); форма акта приема-передачи жилого помещения, а также требования к ее заполнению (приложение № 4 к Приказу); форма обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требования к ее заполнению (приложение № 5 к Приказу). В обжалуемом решении правомерно указано, что предписание подпункта «а» пункта 3 Правил раскрытия информации о размещении уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, ГУСПом не нарушено, поскольку заместителем начальника Управления, как это допускает абзац второй пункта 5 данных правил, принято решение об отказе от проведения общественного обсуждения уведомления о подготовке проекта Приказа, информация о чем содержится на официальном сайте ге§и1а1юп.§оу.ги в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - официальный сайт).

Проект Приказа был размещен для общественного обсуждения на официальном сайте в течение 15 календарных дней (с 17 по 31 октября 2019 г.), что соответствует абзацу первому пункта 5 Правил раскрытия информации. Предложений в ходе общественного обсуждения проекта Приказа в ГУ СП не поступило. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект Приказа размещался на официальном сайте в течение 7 календарных дней (с 17 по 23 октября 2019 г.), что согласуется с пунктом 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы. Заключений независимых экспертов, уполномоченных на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, также не поступило.

Управлением в соответствии с пунктом 3 части 1, частью 4 статьи 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, абзацем вторым пункта 5 Правил подготовки нормативных правовых актов, Порядком проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, утвержденным приказом Управления от 17 февраля 2015 г. № 7, была проведена антикоррупционная экспертиза проекта Приказа, которой коррупциогенные факторы не выявлены.

Не выявлены они и Минюстом России при проведении антикоррупционной и правовой экспертиз Приказа при его государственной регистрации на основании пункта 2 части 1, пункта 3 части 3 статьи 3 названного федерального закона, пункта 11 Правил подготовки нормативных правовых актов, а также Главной военной прокуратурой, которой оспариваемый нормативный правовой акт направлялся на антикоррупционную экспертизу согласно статье 9 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», пункту 1 части 1, части 2 статьи 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе. Установив, что процедура общественного обсуждения проекта Приказа не нарушена, антикоррупционная и правовая экспертизы проведены, коррупциогенные факторы в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствуют, суд первой инстанции обоснованно отверг соответствующие доводы административных истцов, как несостоятельные. Мотивы, по которым суд первой инстанции признал ошибочными доводы административных истцов о том, что проект Приказа подлежал рассмотрению общественным советом при федеральном органе исполнительной власти и направлению на согласование в Министерство финансов Российской Федерации, в обжалуемом решении подробно приведены и согласуются с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», пунктом 19 Указа Президента Российской Федерации «Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков», пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что судом нарушена часть 4 1 статьи 4 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, безосновательна.

Как следует из содержания данной статьи, она касается случаев, когда по результатам антикоррупционной экспертизы в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) выявляются коррупциогенные факторы. В силу части 4 этой статьи заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктом 3 части 3 статьи 3 названного федерального закона (при проведении федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы в том числе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, при их государственной регистрации), носят обязательный характер.

При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, такие акты не подлежат государственной регистрации. Как ранее отмечено, в рассматриваемом случае Минюстом России коррупциогенные факторы не выявлены.

Отсутствует и указанное в апелляционной жалобе нарушение судом первой инстанции пункта 3 части I 1 статьи 5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, запрещающего проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) гражданами, осуществляющими деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 этого федерального закона (органы и организации, которые проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в соответствии с данным федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации).

Исходя из части 1 статьи 5 поименованного федерального закона институты гражданского общества и граждане Российской Федерации могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В силу пункта 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

Юридической службой Управления в отношении проекта Приказа была проведена не независимая антикоррупционная экспертиза, а антикоррупционная экспертиза во исполнение требований пункта 3 части 1, части 4 статьи 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, абзаца второго пункта 5 Правил подготовки нормативных правовых актов в установленном Управлением порядке.

По аналогичным мотивам несостоятельно утверждение в апелляционной жалобе о нарушении судом как изложенного выше пункта 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы, так и пункта 7 1 данных правил (о направлении юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и их копий в соответствующие органы и организации), а также приказа Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы». В апелляционной жалобе указано, что судом нарушена «Инструкция по размещению проектов нормативных правовых актов по постановлениям Правительства Российской Федерации № 851, 96, 373 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» ге§ша1юп.§оу.ги», которая размещена в разделе «Поддержка пользователей» на официальном сайте в целях оказания методологической поддержки сотрудникам федеральных органов исполнительной власти и описывает техническую процедуру размещения проектов нормативных правовых актов на официальном сайте.

Между тем названная инструкция нормативным правовым актом большей юридической силы по отношению к Приказу не является, в связи с чем проверка оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия этой инструкции по правилам главы 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Кодекса произведена быть не может.

Вопреки доводам апелляционной жалобы положения статей 6 (о принципах административного судопроизводства), 63 (об истребовании доказательств), 132 (о задачах подготовки административного дела к судебному разбирательству), 135 (о действиях сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству), 213 (о судебном разбирательстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов) Кодекса судом не нарушены. В порядке подготовки административного дела к судебному разбирательству, в ходе его рассмотрения и разрешения судом совершены необходимые процессуальные действия с учетом особенностей производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. В обжалуемом решении дан правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, оно должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К*******о В*******а С********а - без удовлетворения. Председательствующий В.Ю. Зайцев Члены коллегии Е.В. Горчакова А.М. Рыженков