Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.07.2003 № 47-Г03-13

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№ 47Г03-13

определение

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации в составе председательствующего Кнышева В.П. судей Харланова А.В., Кебы Ю.Г. рассмотрела в судебном заседании 25 июля 2003 г. гражданское дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Оренбургской области на решение Оренбургского областного Суда от 28 апреля 2003 г. по заявле нию Заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоре чащими федеральному законодательству и недействующими статей 5-7 За кона Оренбургской области от 21 июля 1997 г. «О статусе города Оренбурга - административного центра Оренбургской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар ланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В******й Т.А., полагавшей решение суда оставить без измене ния, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила :

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заяв лением о признании недействующими статей 5-7 Закона Оренбургской об ласти от 21 июля 1997 года № 113/30-03 «О статусе города Оренбурга - ад министративного центра Оренбургской области» полагая, что указанные нормы противоречат федеральному законодательству и нарушают права му ниципального образования «город Оренбург», так как органы государствен ной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по определению ком петенции органов местного самоуправления и по формированию их бюдже та, компетенция представительных и исполнительных органов местного са моуправления определяется их уставами.

Решением Оренбургского областного суда от 28 апреля 2003 г. заяв ление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательного Собрания Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Су дебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит. Согласно пункта «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местно го самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В соответствии с пунктами 2, 5, 6 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федера ции.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в со ответствии полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Феде рации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с полномочиями субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В силу ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референ дума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со статьями 132-133 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственно стью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавлива ют местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется пра вом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, воз никших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В силу ст. 11 Устава (Основного закона) Оренбургской области в Оренбургской области признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов госу дарственной власти Оренбургской области.

В преамбуле Устава города Оренбурга указано, что правовой основой организации местного самоуправления города Оренбурга, призванной обес печивать самостоятельное решение населением города Оренбурга вопросов местного значения, является его Устав.

Согласно ст.2 Федерального закона от 28.08.1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации» (с последующими изменениями и дополнениями) местное само управление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответст венность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и предметы ведения ме стного самоуправления определены в статья 5-6 указанного Федерального закона и в статьях 4, 5 Закона Оренбургской области «Об организации ме стного самоуправления в Оренбургской области». Указанные нормы законов не предоставляют субъектам Российской Федерации полномочий по определению компетенции органов местного самоуправления или по ис пользованию средств местного бюджета.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципально го права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, дру гим федеральным законам и ограничивать гарантированные ими права ме стного самоуправления.

Средства местного бюджета входят в состав муниципальной собст венности; формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправ ления самостоятельно; органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов (статьи 29, 35, 36 данного Закона).

Таким образом, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они самостоятельно решают вопросы ме стного значения и вмешательство в их деятельность возможно только в слу чаях, предусмотренных законом.

Проанализировав положения Закона области (оспариваемые прокуро ром), а также федерального законодательства, регулирующие организацию деятельности местного самоуправления*, суд пришел к правильному выводу о том, что статьи 5-7 оспариваемого Закона не соответствуют вышеуказан ным положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем они под лежат признанию недействительными.

Как видно из материалов дела и установлено судом в статьях 5-6 об ластного Закона определены полномочия Оренбургского городского Совета и администрации города Оренбурга (представительного и исполнительного органов муниципального образования «город Оренбург») в связи с осущест влением городом Оренбургом функций административного центра Орен бургской области; в статье 7 Закона говорится о бюджете города Оренбурга. Однако город Оренбург является не только административным цен тром Оренбургской области, но одновременно является, и муниципальным образованием. Следовательно, как правильно указал суд, выполнение функ ций административного центра области не должно нарушать права муници пального образования, а конкретные нормы принятого Закона должны соот ветствовать федеральному законодательству. Установление особого статуса города должно производится в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, предусмотренных в ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно данной статьи субъект Российской Федерации не обладает полномочиями по определению компетенции органов местного самоуправ ления, поскольку эти органы, как обоснованно указал суд, самостоятельно решают вопросы местного значения в пределах полномочий, определенных в уставе муниципального образования (пункт 4 ст. 15 ФЗ «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Установление статуса города Оренбурга как административного центра Оренбургской области не должно производится путем определения компетенции его представительного и исполнительного органов. Субъект Российской Федерации также не вправе устанавливать порядок использова ния местного бюджета, поскольку бюджет муниципального образования является его собственностью и исполняется органом местного самоуправления самостоятельно, а в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации входит лишь обеспечение гарантий финансовой са мостоятельности местного самоуправления (пункт 9 ст.З Ф* «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции»). Вмешательство в финансовую самостоятельность органов местного самоуправления противоречит статьям 5, 6, 28, 29, 35, 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции», статьям 8, 14 и 28 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которы ми органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются сред ствами местных бюджетов, эти средства предназначены исключительно для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и установлен принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что определение компетенции органов местного самоуправления субъектом Россий ской Федерации, как и выполнение этими органами функций, не преду смотренных в уставе, является незаконным.

В ст.1 Устава города Оренбурга установлено, что статус города Орен бурга, как административного центра Оренбургской области, устанавлива ется областным Законом. Однако, как обоснованно указал суд, это обстоя тельство не свидетельствует о правомерности определения компетенции ор ганов местного самоуправления субъектом Российской Федерации, которая определена Федеральным законом.

В соответствии с нормами ФЗ «Об общих принципах организации ме стного самоуправления в Российской Федерации» органы местного само управления самостоятельно формируют и исполняют свой бюджет, а расхо ды, связанные с решениями государственных органов, подлежат обязатель ной компенсации.

В ст.7 оспариваемого Закона установлено, что бюджет города Орен бурга является самостоятельным, вместе с тем указано, что для покрытия текущих расходов развития и исполнения статуса города Оренбурга как ад министративного центра Оренбургской области используются собственные средства бюджета города Оренбурга. Данное положение, как правильно ука зал суд, является незаконным, поскольку нарушает права муниципального образования на самостоятельное использование своего бюджета. В соответствии со ст.8 областного Закона затраты города Оренбурга, связанные с осуществлением функций административного центра Орен бургской области, компенсируются за счет субвенций из областного бюдже та. Субвенции из областного бюджета на эти цели выделяются в областном бюджете отдельной строкой.

Судом установлено, что в бюджете Оренбургской области указанные субвенции городу Оренбургу вообще не предусмотрены. Кроме того, до настоящего времени не выполнен пункт 2.7 постановления Законодательного Собрания Оренбургской области от 25.12.2002 года № 492, где предусмат ривалось ввести в расходную часть областного бюджета строку «Субвенция бюджету г.Оренбурга на выполнение городом функций областного центра» с определением конкретного объема финансирования.

Данное обстоятельство в судебном заседании не оспаривалось участвующими в деле лицами и было подтверждено представителем финансового управления Администрации Оренбургской области который пояснил, что бюджет области составлен с предельно высоким де фицитом (14.9 %) и компенсация расходов города Оренбурга как админист ративного центра Оренбургской области будет возможна только в случае появления дополнительных средств в бюджете области.

Согласно сообщения председателя Законодательного Собрания Орен бургской области Т*******а Ю.В. от 28.04.2003 года вопрос о компенсации городу Оренбургу расходов, связанных с выполнением функций админист ративного центра Оренбургской области в бюджете области не решен. Такое положение, как правильно указал суд, противоречит пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 25.09.1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с последую щими изменениями и дополнениями), где установлено, что увеличение рас ходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федера ции или органами государственной власти субъектов Российской Федера ции, компенсируются органами, принявшими решение. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Орга ны местного самоуправления вправе принять к исполнению решения орга нов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьше ние доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в каче стве компенсации, и статье 3 Закона Оренбургской области от 14 марта 2002 года № 455/380-П-ОЗ «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области», где установлен принцип обязательности создания механизмов реализации правовых актов.

Следовательно, суд пришел к правильному выводу о том, что отнесе ние расходов по выполнению функций административного центра Орен бургской области к собственным расходам города Оренбурга, при условии невыполнения требований ст.8 областного Закона «О статусе города Орен бурга - административного центра Оренбургской области» в части компен сации указанных расходов из областного бюджета в виде субвенций, выде ленных отдельной строкой, является незаконным и нарушающим бюджет ную самостоятельность муниципального образования «город Оренбург». Компетенция представительного и исполнительного органов муниципального образования «город Оренбурга» установлена действующим законодательством и Оренбургская область как обоснованно указал суд, не вправе была определять ее самостоятельно. Кроме того, государственный орган не вправе принимать решения, затрагивающее права муниципального образования, если отсутствует механизм компенсации производимых в свя зи с выполнением этих решений затрат.

Суд правильно не согласился со ссылками на положения части 2 пункта 2 ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации», поскольку в этой норме не говорился о полномочиях субъекта Российской Федерации по определению компетен ции представительных и исполнительных органов местного самоуправле ния, а также о его праве по определению порядка исполнения местного бюджета.

Действительно, субъект Российской Федерации вправе своим законом отнести отдельные вопросы к вопросам местного значения. Однако, как правильно указал суд, Закон Оренбургской области «О статусе города Оренбурга - как административного центра Оренбургской области» касает ся не всех муниципальных образований области, а только одного - города Оренбурга, и он не относит отдельные вопросы к вопросам местного значе ния. Не свидетельствует о незаконности решения суда и довод о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению во просы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, поскольку как правильно указал суд в решении, вопросы, связанные с выполнением городом Оренбургом функций административного центра Оренбургской об ласти хотя и не отнесены к ведению других муниципальных образований, но они отнесены к ведению органов государственной власти Оренбургской об ласти. Следовательно, ссылка на указанное положение Федерального закона является несостоятельной.

Утверждение в кассационной жалобе о том, что оспариваемые поло жения Закона области относятся к сфере исключительного ведения субъекта РФ опровергается их содержанием.

Другие доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, проверялись судом и по основаниям, изложенным в решении суда, правильно признаны несостоятельными.

Нарушение норм материального права, в том числе и те, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, и которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено. Руководствуясь ст.ст.360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила :

решение Оренбургского областного суда от 28 апреля 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Орен бургской области - без удовлетворения.