Определение Верховного Суда РФ от 26.06.2025 № АПЛ25-118

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№АПЛ25-118 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 26 июня 2025 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Киселева А.П., Шамова А.В. при секретаре И*****е В.Н. с участием прокурора К*******й Е.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Союза Операторов Электронных Площадок о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы от 1 марта 2023 г. № СП/14532/23 «Разъяснения по вопросу доказывания нарушений при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве» по апелляционной жалобе Федеральной антимонопольной службы на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-109, которым административное исковое заявление Союза Операторов Электронных Площадок удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федеральной антимонопольной службы У******й Е.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Союза Операторов Электронных Площадок Е*****й Н.В., О******а В.И., Л*****а И.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К*******й Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России) 1 марта 2023 г. издано письмо № СП/14532/23 «Разъяснения по вопросу доказывания нарушений при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве» (далее - Письмо), адресованное руководителям территориальных органов ФАС России, которым во исполнение пункта 2 раздела IV протокола заседания Совета территориальных органов ФАС России от 9 декабря 2022 г. № 2 даны разъяснения в целях формирования единообразной практики доказывания антимонопольными органами нарушений, выявляемых при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве, в том числе в части подтверждения негативных последствий для конкуренции на торгах. В Письме со ссылкой на статью 18 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) указано, что из системного толкования части 2 этой статьи следует, что до окончания срока подачи заявок на участие в торгах жалобу вправе подать любое лицо.

При этом после окончания срока подачи заявок на участие в торгах жалоба может быть подана только на порядок размещения информации о проведении торгов, а также на порядок подачи заявок на участие в торгах (абзацы второй - четвёртый). Разъяснено, что положения статьи 18 1 Закона о защите конкуренции распространяются в том числе на торги, проведение которых является обязательным в соответствии со статьями ПО и 139 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о банкротстве).

Порядок рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов, установленный статьёй 18 1 Закона о защите конкуренции, не относится к порядку возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции, что соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в судебных актах по делу № АКПИ20-632.

Таким образом, требование части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции об обязательности проведения анализа состояния конкуренции при рассмотрении каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства не подлежит применению при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов в порядке статьи 18 Закона о защите конкуренции (абзацы пятый - седьмой). В Письме отмечено, что складывающаяся судебная практика, в том числе основанная на определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2022 г. № 309-ЭС21-27706 по делу № А34-2459/2020, свидетельствует о необходимости указания в принятом по результатам рассмотрения жалобы решении более чёткого обоснования рассмотрения жалобы с позиции реализации целей Закона о защите конкуренции. Доводы, рекомендованные к указанию в решении антимонопольного органа по результатам рассмотрения жалоб на нарушение процедуры обязательных торгов в качестве обоснования рассмотрения жалобы с позиции реализации целей Закона о защите конкуренции изложены в письме ФАС России от 15 июля 2022 г. № ГМУ67432/22 (абзацы восьмой - девятый).

Сославшись на положения статьи 18 1 Закона о защите конкуренции, ФАС России в абзаце десятом Письма обращает внимание на то, что установленный этой нормой особый порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров позволяет обеспечить защиту прав и законных интересов участников торгов (участников гражданского оборота), а в абзацах одиннадцатом - восемнадцатом Письма описывает влияние нарушений процедуры проведения торгов на их результаты.

На основании изложенного в Письме сделаны выводы о том, что выявленное нарушение установленного порядка организации и проведения торгов в рамках процедуры банкротства однозначно указывает на наступление или вероятность наступления негативных последствий для конкуренции, так как подобные нарушения влияют (могут влиять) на результаты торгов, могут привести к созданию преимущественных условий участия в торгах для определенных лиц, затрагивают и ущемляют права участников (в том числе потенциальных) на честную, справедливую конкурентную борьбу за право заключения сделки (договора) по результатам торгов (абзац девятнадцатый); предоставленное участникам или потенциальным участникам торгов право обжалования действий их организаторов в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции, предусматривающей ускоренный порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, направлено на обеспечение гарантий прав и законных интересов лиц, заинтересованных в обжалуемых торгах (абзац двадцатый); рассмотрение жалоб на нарушение процедуры торгов по продаже имущества банкротов в порядке, установленном статьёй 18 1 Закона о защите конкуренции, безусловно связано с защитой публичного интереса, направленного на недопущение ограничения, устранения конкуренции, обеспечение конкуренции на торгах, проводимых в рамках процедуры банкротства (абзац двадцать первый).

Союз Операторов Электронных Площадок (далее - Союз операторов) обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Письма недействующим. В обоснование заявленного требования ссылался на то, что содержащиеся в нём разъяснения даны ФАС России с превышением полномочий, не соответствуют действительному смыслу разъясняемых отдельных положений Закона о защите конкуренции, Закона о банкротстве и обладают нормативными свойствами, позволяющими применить их неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц по вопросу правового регулирования порядка рассмотрения антимонопольным органом жалоб на проведение торгов при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, нарушают права и законные интересы членов Союза операторов. В административном иске указано, что рассмотрение жалоб на проведение торгов в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции может применяться лишь к тем торгам, которые относятся к сфере антимонопольного контроля по правилам статьи 17 указанного закона, под действие которой торги по продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, не подпадают.

Кроме того, учитывая, что Закон о банкротстве не является частью антимонопольного законодательства, у ФАС России отсутствуют полномочия давать разъяснения (толкование) его норм.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в результате расширительного толкования норм статьи 18 1 Закона о защите конкуренции ФАС России распространила их действие на торги по продаже имущества должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, не относящиеся к категории обязательных, возложив на операторов электронных площадок не предусмотренные законом дополнительные обязанности, включая приостановление торгов, исполнение предписаний антимонопольного органа, содержащих требования об отмене протоколов и аннулировании торгов, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о банкротстве, предусматривающим судебный порядок рассмотрения дел, связанных с признанием недействительными торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве. ФАС России в возражениях на административный иск полагала, что Письмо издано в пределах имеющихся полномочий, содержащиеся в нём разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменения правового регулирования соответствующих правоотношений.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что Письмо содержит выводы, не соответствующие действительному смыслу разъясняемых в нём положений Закона о защите конкуренции и Закона о банкротстве, связанных с полномочиями антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры проведения торгов, применяемых в делах о банкротстве.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2025 г. административное исковое заявление Союза операторов удовлетворено, Письмо признано не действующим со дня его принятия. В апелляционной жалобе ФАС России, не согласившись с таким решением, просит его отменить ввиду неправильного применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В жалобе указано, что у суда отсутствовали основания для признания Письма недействующим, поскольку оно носит информационно-разъяснительный характер, не устанавливает общеобязательные правила поведения, распространяющиеся на неопределённый круг лиц, отличные от требований Закона о защите конкуренции, воспроизводит положения названного закона, а имеющаяся в Письме интерпретация не выходит за рамки адекватного истолкования положений правовых норм и не влечёт изменения правового регулирования соответствующих отношений при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве. В письменном отзыве на апелляционную жалобу Союз операторов просит в её удовлетворении отказать, считая доводы административного ответчика несостоятельными, а решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по административному делу, изложенную в отзыве на административное исковое заявление, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя. Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Частью 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральный антимонопольный орган даёт разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению (пункты 5, 9). ФАС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим наряду с прочим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, с целью реализации своих полномочий вправе обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к компетенции службы (пункт 1, подпункты 5.4, 6.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331). В оспариваемом Письме ФАС России дала разъяснения по вопросу доказывания нарушений при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве, которые направлены руководителям территориальных органов названной службы в целях формирования единообразной практики доказывания антимонопольными органами нарушений, выявляемых при проведении обязательных торгов в рамках дел о банкротстве, в том числе в части подтверждения негативных последствий для конкуренции на торгах.

Статьёй 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, закреплено, что административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определёнными названной статьёй (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

Приведённые законоположения при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела судом первой инстанции соблюдены. В силу пункта 1 части 5 статьи 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Проанализировав содержание Письма, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что подобные основания для удовлетворения заявленного требования по настоящему административному делу имеются.

Законом о защите конкуренции, регламентирующим организационные и правовые основы защиты конкуренции, в главе 4 установлено, что рассмотрение жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества отнесено к полномочиям антимонопольного органа (пункт 4 2 части 1 статьи 23) и осуществляется в порядке, предусмотренном статьёй 18 1 названного закона, регламентирующей действия антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры обязательных в силу закона торгов, а не основания осуществления антимонопольного контроля за торгами. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - постановление Пленума от 4 марта 2021 г. № 2) разъяснено, что по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (пункт 37).

Из положения пункта 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что вывод о наличии оснований для антимонопольного контроля за торгами в конкретных случаях может быть сделан по результатам проведённого антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, если они свидетельствуют о значимости исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования. Таким образом, антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определённых торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Осуществление антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве, не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции. Споры, связанные с проведением оператором электронной площадки торгов в электронной форме по продаже имущества или предприятия должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также споры, связанные с отношениями оператора электронной площадки с саморегулируемой организацией операторов электронных площадок, членом которой он является, разрешаются в судебном порядке (пункт 10 статьи 111 2 Закона о банкротстве). В пункте 45 постановления Пленума от 4 марта 2021 г. № 2 указано, что рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по общему правилу, осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 названного закона.

Иной порядок рассмотрения дел может быть предусмотрен законом.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд правильно исходил из того, что содержащиеся в Письме разъяснения предписывают территориальным органам ФАС России рассматривать жалобы на торги, проводимые в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, не по правилам главы 9 Закона о защите конкуренции, регламентирующей рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, а в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции, в рамках которой анализ состояния конкуренции не предусмотрен, а антимонопольные органы не устанавливают значимость исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий для его эффективного функционирования. В результате расширительного толкования положений статьи 18 Закона о защите конкуренции, ФАС России в Письме распространила их действие на торги по продаже имущества должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, тем самым возложив на операторов электронных площадок не предусмотренные Законом о банкротстве дополнительные обязанности, включая приостановление торгов, исполнение предписаний антимонопольного органа, содержащих требования об отмене протоколов и аннулировании торгов, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о банкротстве (пункт 1 статьи 449 данного кодекса, статья 61 8, пункт 10 статьи 111 Закона о банкротстве), предусматривающим судебный порядок рассмотрения дел, связанных с признанием недействительными торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве. Учитывая, что действующее законодательство не наделяет ФАС России полномочиями давать разъяснения норм Закона о банкротстве, Письмо издано данным федеральным органом исполнительной власти с превышением имеющихся у него полномочий. Следовательно, разъяснения, содержащиеся в абзацах пятом, седьмом, девятнадцатом Письма, о том, что положения статьи 18 1 Закона о защите конкуренции распространяются в том числе на торги, проведение которых является обязательным в соответствии со статьями ПО и 139 Закона о банкротстве, а требование части 5 статьи 45 Закона о защите конкуренции об обязательности проведения анализа состояния конкуренции при рассмотрении каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства не подлежит применению при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов в порядке статьи 18 1 данного закона, поскольку выявленное нарушение установленного порядка организации и проведения торгов в рамках процедуры банкротства однозначно указывает на наступление или вероятность наступления негативных последствий для конкуренции, так как подобные нарушения влияют (могут влиять) на результаты торгов, могут привести к созданию преимущественных условий участия в торгах определенным лицам, затрагивают и ущемляют права участников (в том числе потенциальных) на честную, справедливую конкурентную борьбу за право заключения сделки (договора) по результатам торгов, не соответствуют действительному смыслу разъясняемых положений указанных федеральных законов и устанавливают не предусмотренные ими общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение как ФАС России, так и его территориальными органами, в адрес которых Письмо направлено.

То обстоятельство, что Письмо опосредованно, через правоприменительную деятельность территориальных органов ФАС России, приобрело обязательный характер в отношении неопределённого круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, а, следовательно, имеет нормативные свойства, нашло своё подтверждение в суде первой инстанции.

При таких данных утверждения административного ответчика в апелляционной жалобе о том, что Письмо издано в пределах предоставленных ФАС России полномочий, а указанные в нём нормы и сопутствующая им интерпретация соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, являются ошибочными, как не соответствующие действительности. Установив, что Письмо создаёт не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, издано ФАС России с превышением полномочий, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 5 статьи 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его недействующим со дня его принятия.

Доводы апелляционной жалобы о необоснованности и недоказанности выводов суда первой инстанции об изменении содержащимися в Письме разъяснениями установленного Законом о защите конкуренции правового регулирования основаны на неверном толковании применённых судом при разрешении данного дела норм законодательства о защите конкуренции и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данных по вопросам, возникающим в связи с применением судами антимонопольного законодательства, и направлены на переоценку этих выводов.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Письмо неправомерно признано судом полностью не действующим, поскольку в нём воспроизведены и цитируются исключительно положения Закона о защите конкуренции и даны разъяснения лишь по вопросам какие действия влекут нарушение конкуренции и кем они могут быть обжалованы в антимонопольный орган, опровергаются содержанием Письма из которого видно, что изложенные в нём выводы не являются следствием простого воспроизведения содержащихся в названном законе норм, выходят за рамки их адекватного истолкования и не соответствуют действительному смыслу разъясняемых положений. Ссылка в апелляционной жалобе на наличие процессуальных оснований для отмены решения суда первой инстанции и прекращения производства по делу в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является ошибочной.

Согласно части 2 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. В силу подпункта 2 пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» саморегулируемая организация имеет право от своего имени оспаривать в установленном законодательством Российской Федерации порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, её члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения.

Таким образом, Союз операторов имел право обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Письма, в связи с чем оснований для прекращения производства по делу на основании пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется. Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе, обжалуемое решение суда первой инстанции соответствует требованиям статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основано на нормах материального права, правильно применённых и истолкованных при рассмотрении и разрешении данного административного дела, выводы суда, изложенные в решении, мотивированы и соответствуют и действующему законодательству. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы - без удовлетворения. Председательствующий Члены коллегии В.Ю. Зайцев А.П. Киселев А.В. Шамов