Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2021 № АПЛ21-452

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№АПЛ21-452 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 30 ноября 2021 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора З******й Э.С. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К******а Н*****я Д**********а о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 свода правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты.

Требования к объемнопланировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. №288, по апелляционной жалобе К******а Н.Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. по делу № АКПИ21-510, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя К******а Н.Д. адвоката Г******й С.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий П*******а А.В. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З******й Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также - МЧС России) приказом от 24 апреля 2013 г. № 288 утвердило свод правил С* 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты.

Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (далее также - Свод правил), раздел 8 которого касается проходов, проездов и подъездов к зданиям и сооружениям. Приказом МЧС России от 14 февраля 2020 г. № 89 утверждено изменение № 1 к своду правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты.

Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям». В частности, пункт 8.1 Свода правил изложен в новой редакции, предусматривающей, что подъезд пожарных автомобилей к жилым и общественным зданиям, сооружениям должен быть обеспечен по всей длине: а) с двух продольных сторон - к зданиям и сооружениям класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 высотой 28 и более метров, классов функциональной пожарной опасности Ф1.2, Ф2.1, Ф2.2, ФЗ, Ф4.2, Ф4.3, Ф.4.4 высотой 18 и более метров; б) с одной продольной стороны - к зданиям и сооружениям вышеуказанных классов с меньшей высотой при выполнении одного из следующих условий: оконные проемы всех помещений или квартир выходят на сторону пожарного подъезда, либо все помещения или квартиры имеют двустороннюю ориентацию; при устройстве со стороны здания, где пожарный подъезд отсутствует наружных открытых лестниц, связывающих лоджии и балконы смежных этажей между собой; при устройстве наружных лестниц 3-го типа при коридорной планировке зданий; в) со всех сторон - к зданиям и сооружениям классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф4.1.

На территории, расположенной между подъездом для пожарных автомобилей и зданием или сооружением не допускается размещать ограждения (за исключением ограждений для палисадников), воздушные линии электропередачи, осуществлять рядовую посадку деревьев и устанавливать иные конструкции, способные создать препятствия для работы пожарных автолестниц и автоподъемников. Согласно примечанию к пункту 8.1 под проездом для пожарных автомобилей подразумевается участок территории или сооружения (моста, эстакады и др.), по которому возможно передвижение пожарных автомобилей с соблюдением нормативных требований по безопасности движения транспортных средств.

Под подъездом для пожарных автомобилей подразумевается участок территории или сооружения, по которому возможно как указанное передвижение пожарных автомобилей, так и стоянка с возможностью приведения в рабочее состояние всех механизмов и выполнения действий по тушению пожара и проведению спасательных работ. Планировочные решения проездов, подъездов принимаются исходя из габаритных размеров мобильных средств пожаротушения, а также высоты объекта защиты для обеспечения возможности развертывания и требуемого вылета стрелы пожарной автолестницы и пожарного автоподъемника (абзац первый).

При наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий, возможность обеспечения деятельности пожарных подразделений на объекте защиты должна подтверждаться в документах предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке (далее также - документы предварительного планирования) (абзац второй). К*****в Н.Д. оспорил в Верховном Суде Российской Федерации абзац второй примечания к пункту 8.1 Свода правил, как не соответствующий части 2 статьи 4, статьям 80, 90 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее также - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности), статье 16 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Федеральный закон о техническом регулировании), статье 17 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Технический регламент о безопасности зданий), своду правил СП 42.13330.2016 «СНиП 2.07.01-89* Градостроительство.

Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденному приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр (далее - СП 42.13330.2016). По мнению административного истца, оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование, поскольку не ясно, до каких пределов возможно снижение расстояний между общественными зданиями, если в Своде правил уже приведены минимальные расстояния, что может повлечь полное отсутствие проезда и подъезда, противопожарного разрыва.

При этом возможное снижение расстояний при строительстве здания до нуля без согласия других собственников соседних зданий с представлением документа предварительного планирования увеличивает риск возникновения пожара и вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу. Как указал К*****в Н.Д., он лишен возможности эксплуатировать по целевому назначению принадлежащее ему здание гостиницы «Юхма» (1972 г. постройки) с учетом требований пожарной безопасности по вине администрации сельского поселения в связи со строительством на соседнем земельном участке торгово-выставочного дома ИП П******а Н.А. с нарушением действующих нормативных правовых актов, что ущемляет его законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, а также создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Вступившим в законную силу решением Батыревского районного суда Чувашской Республики от 14 ноября 2019 г. постановления Батыревского сельского поселения Батыревского района Чувашской Республики об утверждении градостроительного плана земельного участка ИП П******а НА. и о внесении в него изменений признаны недействующими, градостроительный план, разрешение на строительство торгово-выставочного дома, действия администрации данного сельского поселения по вынесению постановлений об утверждении градостроительного плана названного земельного участка и о внесении в него изменений признаны незаконными. Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии решением от 27 апреля 2021 г. по делу № А79-7552/2018 признал незаконным разрешение на ввод поименованного объекта в эксплуатацию и обязал ИП П******а Н.А. произвести реконструкцию здания торгово-выставочного дома.

Между тем арбитражным судом не разрешен спор в части установления отступов от границ земельного участка, как заявлено в исковых требованиях, поскольку суд ограничился указанием в резолютивной части решения лишь на южную сторону для целей устройства противопожарного разрыва и обеспечения проезда и подъезда пожарной техники к зданию гостиницы «Юхма», но не привел минимальные показатели разрыва, фактически определив, что расстояния будут решаться проектом. Таким образом, исходя из оспариваемого примечания у ИП П******а Н.А. имеется возможность легализовать допущенные нарушения. Административный истец считает, что отступления от требований нормативных документов не учитывают положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, не регламентированы, а также отсутствует нормативная база разработки документов предварительного планирования.

При толковании оспариваемой нормы в ходе оформления документов предварительного планирования могут ущемляться права собственника соседнего здания, так как оспариваемые отступления не регулируют, кто из владельцев зданий и в отношении каких зданий (своих или чужих) будет вопреки нормативным документам уменьшать минимальные расстояния. В возражениях относительно заявленного требования административный ответчик МЧС России полагал, что оспариваемый нормативный акт издан в пределах предоставленных федеральному органу исполнительной власти полномочий и в соответствии с действующим законодательством, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в отзыве на административный иск указало, что если расчет по оценке пожарного риска согласно Правилам проведения расчетов по оценке пожарного риска, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2020 г. № 1084, не проводился, то в дополнение к техническим регламентам должны быть исполнены требования нормативных документов по пожарной безопасности, отступление от которых возможно в силу примечания к пункту 8.1 Свода правил.

Свод правил включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 г. № 1190. Вместе с тем отступление от требований нормативных документов, обязательных к применению, противоречит законодательству Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе К*****в Н.Д. просит данное решение отменить и принять новое решение о признании абзаца второго примечания к пункту 8.1 Свода правил недействующим ввиду несоответствия части 2 статьи 4, статьям 80, 90 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, статье 16 1 Федерального закона о техническом регулировании, статье 17 Технического регламента о безопасности зданий, сводам правил СП 42.13330.2016 и СП 118.13330.2012 «СНиП 31-06-2009 Общественные здания и сооружения», утвержденному приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 635/10 (далее - СП 118.13330.2012).

По мнению административного истца, отказ суда первой инстанции в удовлетворении заявленного требования неправомерен, поскольку оспариваемая норма противоречит законодательству Российской Федерации, кроме того, суд допустил нарушения норм процессуального права. В возражениях на апелляционную жалобу МЧС России указало, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, вынесенным в соответствии с нормами материального и процессуального права. На эти возражения К*****в Н.Д. направил два отзыва, в которых настаивает на неправильном определении судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, нарушении и неправильном применении норм материального и процессуального права.

От Минюста России поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых Министерство поддержало правовую позицию, изложенную в отзыве на административный иск, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Вывод суда первой инстанции об утверждении Свода правил и о внесении в него изменений уполномоченным федеральным органом исполнительной власти согласуется с ранее действовавшими статьей 13 Федерального закона о техническом регулировании и пунктом 2 Правил разработки и утверждения сводов правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858; пунктом 1, подпунктом 4 пункта 7 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, пунктом 7 статьи 10 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», пунктом 3 Правил разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 624.

Несоблюдения требований к порядку принятия, регистрации, регламентированному названными выше правилами, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858 и от 1 июля 2016 г. № 624, судом также не установлено. Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» в пункте 12 статьи 2 определяет свод правил как документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (часть четвертая статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Федеральным законом, принятым в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяющим основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливающим общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарнотехнической продукции и продукции общего назначения, является Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. В силу его статьи 3 правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон о техническом регулировании, Федеральный закон «О пожарной безопасности» и Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

Статья 4 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относит технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом о техническом регулировании, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2); к нормативным документам по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Технического регламента о требованиях пожарной безопасности (часть 3).

Свод правил, являющийся, как правомерно указано в обжалуемом решении суда, не нормативным правовым актом, а нормативным документом по пожарной безопасности, устанавливает требования пожарной безопасности к объемно-планировочным и конструктивным решениям, обеспечивающим ограничение распространения пожара при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1.1), и входит в раздел 8 «Общие требования, связанные с противопожарной защитой» Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 14 июля 2020 г. № 1190 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», утвержденного приказом Росстандарта от 14 июля 2020 г. № 1190 (пункт 212).

Раздел III «Требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений» Технического регламента о требованиях пожарной безопасности включает главу 18 «Общие требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений» (статьи 78-80) и главу 19 «Требования к составу и функциональным характеристикам систем обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений» (статьи 81-91).

Статья 80 закрепляет, что конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий и сооружений должны обеспечивать в случае пожара: эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара; возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений; возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара; нераспространение пожара на соседние здания и сооружения (часть 1).

Пункт 1 части 1 статьи 90 обязывает обеспечить для зданий и сооружений устройство пожарных проездов и подъездных путей к ним для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами. В обжалуемом решении обоснованно отмечено, что абзац второй примечания к пункту 8.1 Свода правил допускает возможность обеспечения деятельности пожарных подразделений на объекте защиты при наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий. Такая возможность должна подтверждаться в документах предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке.

Основания считать Свод правил в оспариваемой части не соответствующим приведенным законоположениям отсутствуют, поскольку оспариваемое положение не противоречит Техническому регламенту о требованиях пожарной безопасности, а обеспечивает фактическое выполнение его требований в части устройства пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям, обеспечения доступа подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение. Возможность успешного осуществления названных мероприятий при частичных отступлениях от требований Свода правил подлежит подтверждению в документах предварительного планирования, разработка которых определена Положением о пожарно-спасательных гарнизонах, утвержденным приказом МЧС России от 25 октября 2017 г. № 467.

Вопреки позиции административного истца из содержания оспариваемого абзаца не следует, что он направлен на игнорирование других нормативных документов, являющихся обязательными к применению, в частности указываемых К*******м Н.Д. обязательных положений СП 42.13330.2016 и СП 118.13330.2012. Целью абзаца второго примечания к пункту 8.1 Свода правил является исключительно обеспечение деятельности пожарных подразделений на объектах защиты, а не отмена действия каких-либо правил, носящих обязательный характер. Следует также учитывать, что положения Свода правил на объекты защиты, запроектированные, построенные и эксплуатирующиеся по ранее действующим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.

Утверждая о противоречии Свода правил в оспариваемой части статье 17 «Требования к обеспечению пожарной безопасности здания или сооружения» Технического регламента о безопасности зданий, административный истец приводит ее пункты 1, 6 и 7. В силу данных пунктов для обеспечения пожарной безопасности здания или сооружения в проектной документации одним из способов, указанных в части 6 статьи 15 этого федерального закона, должны быть обоснованы противопожарный разрыв или расстояние от проектируемого здания или сооружения до ближайшего здания, сооружения или наружной установки (пункт 1); меры по обеспечению возможности проезда и подъезда пожарной техники, безопасности доступа личного состава подразделений пожарной охраны и подачи средств пожаротушения к очагу пожара, параметры систем пожаротушения, в том числе наружного и внутреннего противопожарного водоснабжения (пункт 6); организационно-технические мероприятия по обеспечению пожарной безопасности здания или сооружения в процессе их строительства и эксплуатации (пункт 7).

Несоответствия абзаца 9 второго примечания к пункту 8.1 Свода правил приведенным законоположениям не имеется.

Отсутствует и указываемое К*******м Н.Д. противоречие оспариваемой нормы статье 16 «Правила формирования перечня документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов» Федерального закона о техническом регулировании, а именно ее пункту 4, согласно которому применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в указанный в пункте 1 данной статьи перечень документов по стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил.

Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов Российской Федерации, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Ссылка в апелляционной жалобе на обязательность привлечения к участию в данном деле в качестве заинтересованного лица Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, несостоятельна. В силу статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодекс) судом к участию в административном деле могут быть привлечены заинтересованные лица, если их права и обязанности могут быть затронуты решением суда. Таких оснований по настоящему делу не имеется.

Ошибочно и утверждение К******а Н.Д. о том, что, несмотря на наличие у него высшего строительного образования, суд незаконно не выслушал его в качестве специалиста. Кодекс не предусматривает возможность заслушивания лица, являющегося административным истцом по делу, в качестве специалиста, процессуальный статус которого урегулирован статьей 50 Кодекса. Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции в нарушение статьи 180 Кодекса не отразил в решении день принятия его в окончательной форме, что влияет на срок подачи апелляционной жалобы, не свидетельствует о незаконности обжалуемого судебного акта, поскольку данная жалоба К******а Н.Д. принята и рассмотрена судом апелляционной инстанции. Установив, что Свод правил в оспариваемой части не противоречит каким-либо положениям, носящим обязательный характер, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционная жалоба доводов, которые могли бы повлечь отмену решения суда, не содержит. Предусмотренных статьей 310 Кодекса оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К******а Н*****я Д**********а - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев ОН. Нефедов