Определение Верховного Суда РФ от 25.02.2021 № АПЛ20-532

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ20-532 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 25 февраля 2021 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова ОН. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора Г********й Н.Ю. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Предприятие производственно-технологической комплектации» (далее также - ООО «Предприятие производственнотехнологической комплектации», Общество) о признании недействующим пункта 1 письма Федеральной антимонопольной службы от 12 сентября 2019 г. № ИА/79982/19 «О рассмотрении жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции» по апелляционной жалобе ООО «Предприятие производственнотехнологической комплектации» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-632, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя ООО «Предприятие производственно-технологической комплектации» П*****а А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной антимонопольной службы И******й У.В., М***й О С , заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г********й Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России) 12 сентября 2019 г. издано письмо № ИА/79982/19 «О рассмотрении жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции» (далее - Письмо), в пункте 1 которого дано разъяснение по вопросу приостановления исполнения предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

Данные разъяснения направлены территориальным органам и размещены на официальном сайте ФАС России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (\у\у\у.гав.§оу.ги). В Письме, на основании положений статей 18 , 23 и главы 9 Закона о защите конкуренции, ФАС России пришла к мнению, что статьёй 18 1 Закона о защите конкуренции установлен особый самостоятельный порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, который не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, и, соответственно, положения части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции не распространяются на случаи выдачи антимонопольным органом предписаний по итогам рассмотрения жалоб в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции (абзац девятый).

Таким образом, исполнение предписания антимонопольного органа, выданного в соответствии с пунктом З 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, может быть приостановлено исключительно в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания в установленном порядке, по аналогии с практикой рассмотрения споров в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (абзац десятый).

При этом ФАС России обращает внимание на то, что дело об административном правонарушении по факту невыполнения в установленный срок предписания антимонопольного органа, в том числе в случае обжалования такого предписания в судебном порядке, ответственность за которое предусмотрена статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит возбуждению по истечении срока исполнения такого предписания, за исключением случаев принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания (абзац одиннадцатый). ООО «Предприятие производственно-технологической комплектации», являющееся специализированной компанией в области организации и проведения закупочных процедур конкурентных закупок, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 Письма со дня его принятия. В обоснование заявленного требования указало на то, что изложенные в нём разъяснения не соответствуют положениям статей 18% 52 Закона о защите конкуренции и сложившейся судебной практике по данному вопросу.

По его мнению, ФАС России, сделав вывод о том, что исполнение предписания, принятого по результатам рассмотрения жалобы в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции, приостанавливается только в случае принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания, в то время как часть 2 статьи 52 указанного закона связывает приостановление предписания, выдаваемого по результатам рассмотрения жалобы в соответствии со статьёй 18 1 данного закона, исключительно с принятием к производству судом заявления об обжаловании такого предписания, фактически ввела новое нормативное правовое регулирование, противоречащее Закону о защите конкуренции.

Нарушение своих прав и законных интересов связывает с тем, что в соответствии с данными в пункте 1 Письма разъяснениями в случае неисполнения выданного ФАС России или её территориальными органами обязательного к исполнению предписания, в связи с его обжалованием в судебном порядке, так как его действие не подлежит приостановлению, Общество как организатор торгов может быть привлечено к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации. ФАС России в письменных возражениях, представленных в суд первой инстанции, указала, что Письмо издано в пределах предоставленных ей полномочий, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в нём разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление не согласилось с доводами административного истца о введении оспариваемым пунктом 1 Письма нового нормативного правового регулирования, указав, что выводы ФАС России сделаны на основании буквального толкования норм Закона о защите конкуренции, а именно ввиду отсутствия соответствующего положения в порядке, установленном статьёй 18* названного закона, которое бы допускало возможность такого приостановления. Также, исходя из положений пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, указало на позицию административного истца о возможности применения положений части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции к порядку статьи 18 1 этого закона и возможных последствиях обособления соответствующих споров от положений главы 9 названного закона.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Предприятие производственно-технологической комплектации» отказано. В апелляционной жалобе Общество просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Не соглашаясь с выводом суда первой инстанции о законности оспариваемых положений, и считая его ошибочным, ссылается на то, что данный вывод не соответствует буквальному содержанию статей 18 1 и 52 Закона о защите конкуренции и сделан без учёта правовых позиций, выраженных в постановлениях и решениях арбитражных судов, принятых по конкретным спорам.

По его мнению, положения части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции по отношению к статье 18 1 этого закона являются общими, и в той в части, в которой эти нормы не противоречат специальным нормам статьи 18 1 указанного закона, применяются общие положения. Положения статьи 18 1 Закона о защите конкуренции не исключают применение положений статьи 52 названного закона, так как содержат особый порядок рассмотрения жалоб участников закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ), что связано с необходимостью оперативного пресечения нарушений действующего законодательства при проведении торгов.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою позицию по настоящему делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие представителя министерства. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда. Согласно статье 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определёнными этой статьёй (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3). По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

При рассмотрении и разрешении данного дела, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что по настоящему административному делу такие основания для признания Письма в оспариваемой части не действующим отсутствуют. Законом о защите конкуренции в части 2 статьи 23 предусмотрено, что федеральный антимонопольный орган даёт разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению (пункты 5 и 9).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 утверждено положение о Федеральной антимонопольной службе пунктами 1, 5 4, 6, б 3 которого определено, что ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим кроме прочего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства. С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности ФАС России имеет право обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к компетенции службы. С учётом приведённых законоположений, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Письмо ФАС России издано при реализации установленных полномочий, по отнесённым к её компетенции вопросам.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что изложенные в пункте 1 Письма разъяснения ФАС России по вопросу приостановления исполнения предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с пунктом З 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, не изменяют и не дополняют действующих норм законодательства о защите конкуренции, воспроизведённые в нём конкретные нормы действующего законодательства и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования и соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Суд обоснованно признал несостоятельными доводы административного истца, приведённые им и в апелляционной жалобе, о том, что изложенные ФАС России в оспариваемом пункте 1 Письма разъяснения о неприменении положений части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции к порядку рассмотрения жалоб по правилам статьи 18 этого закона не основаны на указанных нормах законодательства о защите конкуренции и вводят новое правовое регулирование. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, выдачи предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства установлен главой 9 «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства» названного закона.

Статьёй 52 этой главы предусмотрено, что решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трёх месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания (часть 1). В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу, за исключением предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, если иное не предусмотрено судебным актом (часть 2). Согласно пункту 4 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом таких жалоб установлен статьёй 18 Закона о защите конкуренции. В соответствии с частью 20 статьи 18 1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включённых в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3 [ части 1 статьи 23 названного закона. В силу части 23 статьи 18 1 Закона о защите конкуренции решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

Пункт З 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции содержит перечень действий, которые могут быть указаны в предписании в качестве устранения последствий нарушений, выявленных по процедуре, предусмотренной статьёй 18* этого закона. Проанализировав приведённые нормы законодательства о защите конкуренции, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что статьёй 18 1 Закона о защите конкуренции установлен особый самостоятельный порядок, который имеет ускоренный характер рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включённых в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, и не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе статья 18 Закона о защите конкуренции является специальной нормой, устанавливающей порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, она не содержит аналогичного установленного общей нормой порядка приостановления исполнения предписания антимонопольного органа в случае его обжалования в судебном порядке до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу, поэтому положения части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции не распространяются на случаи выдачи антимонопольным органом предписаний по итогам рассмотрения жалоб по правилам статьи 18* указанного закона, а исполнение предписания, выданного на основании части 20 данной статьи, может быть приостановлено лишь в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер.

Разъяснения ФАС России, содержащиеся в пункте 1 Письма, основаны на буквальном толковании норм Закона о защите конкуренции, не устанавливают самостоятельных норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а лишь содержат адекватное разъяснение существующих законоположений. В связи с этим доводы апелляционной жалобы о введении Письмом в оспариваемой части нового нормативного правового регулирования ошибочны.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что положения статьи 18 Закона о защите конкуренции не исключают применение положений статьи 52 указанного закона, так как содержат особый порядок рассмотрения жалоб участников закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ, что связано с необходимостью оперативного пресечения нарушений действующего законодательства при проведении торгов, основаны на неправильном толковании приведённых законоположений и не опровергают вывод суда о законности оспариваемых положений.

Ссылки в апелляционной жалобе на правовые позиции, изложенные в постановлениях арбитражных судов по конкретным делам, по вопросу невыполнения предписаний, выданных антимонопольным органом, не могут служить основанием к отмене решения суда первой инстанции. Выводы, содержащиеся в этих судебных актах, сделаны судами в связи с конкретными спорами при установлении фактических обстоятельств по делу, они не опровергают выводов суда первой инстанции и не влияют на законность принятого судом решения по данному делу, которым в порядке абстрактного нормоконтроля были проверены оспоренные разъяснения Письма на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, дела об административном правонарушении по факту невыполнения в установленный срок предписания антимонопольного органа, в том числе в случае обжалования такого предписания в судебном порядке, ответственность за которое предусмотрена статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на что ссылается административный истец в обоснование заявленного требования, подлежат возбуждению по истечении срока исполнения такого предписания, за исключением случаев принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания.

Таким образом, лицо, в адрес которого выдано предписание антимонопольного органа, вправе обратиться в суд с требованием о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения предписания. Установив, что Письмо соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений и, следовательно, права административного истца не нарушает, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 5 статьи 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводов суда о законности Письма в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется. Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Предприятие производственнотехнологической комплектации» - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев ОН. Н*****в