Определение Верховного Суда РФ от 13.12.2016 № АПЛ16-533

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№АПЛ16-533 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 13 декабря 2016 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В. при секретаре Г********й ЕА. с участием прокурора М*******й Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т****а А Э о признании недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 «Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба «Кусково», XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» по апелляционной жалобе Т****а А.Э. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения административного истца Т****а А.Э., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства культуры Российской Федерации Р*****й Е.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26 января 2011 г. № 138 «Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба «Кусково», XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» (далее - Приказ № 138) утверждена граница территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба «Кусково», XVIII в. (музейный комплекс)», расположенного: [адрес скрыт] (адрес на период постановки на государственную охрану в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 176 «Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»: [адрес скрыт]) и правовой режим использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия.

Приказ № 138 на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации не направлялся, официально опубликован не был.

Министерство культуры Российской Федерации, являющееся правопреемником упразднённой Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155, в целях упорядочения нормативных правовых актов в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации своим приказом от 26 апреля 2016 г. № 916 «О признании не подлежащим применению приказа Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 26.01.2011 № 138 «Об утверждении границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба «Кусково», XVIII в. (музейный комплекс)» и правового режима использования земельных участков в границе территории объекта культурного наследия» (далее - Приказ № 916) признало не подлежащим применению Приказ № 138.

Приказ № 916 в силу пункта 18 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее - Правила), на государственную регистрацию и официальное опубликование также не направлялся. Т***н А.Э. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа № 916 как изданного с нарушением установленного для нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядка регистрации и опубликования, а также противоречащего статье 9 Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», утверждённого Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 г. № 3612-1 (далее Закон № 3612-1), закрепляющей приоритетность прав человека в области культурной деятельности по отношению к правам государства, организаций и групп, части 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации, не допускающей изменение границ лесопарковых зон, зелёных зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, пункту 6 статьи 3.1, пункту 2.1 статьи 31, пункту 1 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ). Указал, что оспоренным актом нарушаются его права на доступ к объектам культурного наследия, приобщение к культурным ценностям, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям.

Представители Министерства культуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в суде первой инстанции заявленное требование не признали, полагая, что правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не содержит положений, нарушающих права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2016 г. в удовлетворении требования отказано. В апелляционной жалобе административный истец, считая решение суда незаконным и необоснованным, просит о его отмене и вынесении нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Считает, что судом первой инстанции неправильно применены и истолкованы нормы материального права, в том числе статья 9 Закона № 3612-1, статьи 3.1, 2.1, 31 и часть 1 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ.

Вывод суда о том, что Приказ № 916 не подлежал представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации, полагает ошибочным, поскольку этот приказ затрагивает права, влечёт юридические последствия, так как отменяет иной акт, устанавливающий границы объекта культурного наследия, а с отменой связано вступление в силу приказа Департамента культурного наследия г. Москвы от 26 августа 2015 г. № 134, которым установленные ранее границы изменены в сторону уменьшения. Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещён в установленном законом порядке, в своём отзыве представитель Министерства юстиции Российской Федерации, полагая обжалованное решение законным и обоснованным, просит рассмотреть дело в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о том, что оспариваемый приказ издан Министерством культуры Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в целях упорядочения нормативных правовых актов в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, с соблюдением порядка принятия. В силу Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 (далее - Положение), Министр культуры Российской Федерации издаёт приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства - приказы ненормативного характера и распоряжения (пункт 10.7).

Согласно пункту 10 Правил государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 17 Правил).

Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами (пункт 18 Правил). С учётом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что акты, признающие не подлежащими применению документы, не проходившие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не подлежат представлению на государственную регистрацию в порядке, установленном Правилами, в связи с чем последовательно указал, что Приказ № 916 не подлежал представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию.

При этом суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что Приказ № 916 не утверждал границы территории объекта культурного наследия и поэтому не противоречит требованиям Федерального закона № 73-ФЗ и Лесного кодекса Российской Федерации, права административного истца не затрагивает. По этому же основанию отсутствует и указанное в апелляционной жалобе противоречие между Приказом № 916 и Законом № 3612-1. Довод апелляционной жалобы о том, что с прекращением действия Приказа № 138 вступает в силу приказ Департамента культурного наследия г. Москвы от 26 августа 2015 г. № 134, который, по мнению административного истца, изменяя установленные ранее границы культурного объекта, нарушает права Т****а А.Э., не может быть основанием для отмены обжалованного решения.

Проверка правового акта субъекта Российской Федерации не может быть предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации в силу правил подсудности, установленных статьями 20 и 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Более того, Приказ № 916 не содержит указания на вступление в силу какого-либо правового акта в связи с прекращением действия Приказа № 138.

Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признав, что оспариваемый приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления. С учётом изложенного Апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, проанализированных в решении суда. Предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т****а А Э - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина — . - - И.В. К*****е