Определение Верховного Суда РФ от 08.12.2015 № АПЛ15-531

4 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АЛЛ 15-531 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 8 декабря 2015 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора М*******й Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» об оспаривании письма Федеральной антимонопольной службы от 21 октября 2010 г. № ИА/36160 «О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции» по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» В*******й Н.В., К********а ВВ., С*******й П.И., которые поддержали апелляционную жалобу, объяснения представителей Федеральной антимонопольной службы А********й Ю.И., Х******а АН., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : 23 сентября 2010 г.

Генеральная прокуратура Российской Федерации направила руководителю Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) представление об устранении нарушений законодательства при исполнении государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства. В связи с данным представлением ФАС России направила руководителям ее территориальных органов, начальникам структурных подразделений ее центрального аппарата письмо от 21 октября 2010 г. № ИА/36160 «О некоторых вопросах, связанных с проведением внеплановых проверок по статье 11 Закона о защите конкуренции» (далее - Письмо). ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» оспорило в Верховном Суде Российской Федерации Письмо, ссылаясь на то, что оно противоречит нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», носит нормативный характер и распространяется на неопределенный круг лиц, однако издано в нарушение правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Как пояснили представители заявителя в судебном заседании, общество не смогло защитить свои права в судах при оспаривании действий должностных лиц антимонопольного органа, поскольку органы ФАС России и суды основываются на неверном толковании статьи 25* Федерального закона «О защите конкуренции», предполагают допустимым указывать предмет внеплановой проверки в общем виде, что позволяет проводить внеплановые проверки при отсутствии фактических и правовых оснований. ФАС России, возражая против удовлетворения заявления, указала, что содержащиеся в Письме разъяснения даны в пределах полномочий антимонопольного органа, не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов ЗАО «АРГУС-СПЕКТР».

Министерство юстиции Российской Федерации, привлеченное к участию в деле по инициативе суда на основании статьи 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, полагало, что Письмо содержит нормативные предписания, в том числе устанавливает требования к приказу о проведении внеплановой проверки и разъяснение применения административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 24 февраля 2010 г. № 89 (далее - Административный регламент от 24 февраля 2010 г. № 89). Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2015 г. в удовлетворении заявленного требования отказано. В апелляционной жалобе ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления.

По мнению общества, его доводам и представленным им доказательствам, в частности о нарушении Письмом прав проверяемого лица, судом первой инстанции соответствующая оценка в нарушение требований статей 67, 196, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не дана; суд неправильно применил нормы статей 25 \ 25 4 Федерального закона «О защите конкуренции»; выводы, сделанные судом со ссылкой на статьи 11, 23, 25* Федерального закона «О защите конкуренции», Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331, статью 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», противоречат смыслу указанных положений; позиция суда о том, что Письмо не создает новых правовых норм и не противоречит действующему законодательству, является ошибочной; издав Письмо, ФАС России использовала представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации исключительно в качестве повода для расширения своих полномочий, распространив действие Письма на неопределенный круг лиц, при этом названное представление оказалось неисполненным. В поступивших возражениях на апелляционную жалобу Министерство юстиции Российской Федерации полагает решение суда законным и обоснованным, просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит. Как правильно указал суд первой инстанции, в силу пункта 5 части 2 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» и Положения о Федеральной антимонопольной службе ФАС России правомочна давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства.

Федеральный закон «О защите конкуренции», устанавливающий организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в статье 25 «Проведение проверок антимонопольным органом» наделяет антимонопольный орган в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства правом проводить плановые и внеплановые проверки, в частности, коммерческих организаций (далее - проверяемое лицо) (часть 1). В соответствии с частью 5 названной статьи предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Аналогичное определение предмета внеплановой проверки приведено и в пункте 3.8 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. № 340 (ранее - в пункте 3.5 Административного регламента от 24 февраля 2010 г. № 89, действовавшего на момент принятия Письма). Статья 11 Федерального закона «О защите конкуренции» подробно регламентирует запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов.

Пункт 1 Письма предусматривает, что в приказе о проведении внеплановой проверки соблюдения требований статьи 11 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее - Внеплановая проверка по 11 статье), определяя предмет проверки, предметом проверки необходимо указывать «соблюдение требований антимонопольного законодательства (статья 11 Федерального закона «О защите конкуренции»)». Оснований считать пункт 1 Письма незаконным, на чем настаивает ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку ФАС России, давая в данном пункте разъяснение руководителям ее территориальных органов, начальникам структурных подразделений ее центрального аппарата, воспроизвела положение, содержащееся непосредственно в части 5 статье 25 названного федерального закона.

При этом, как обоснованно отмечено в обжалуемом судебном решении, сведения о фактах, свидетельствующих о предполагаемом нарушении антимонопольного законодательства, содержатся в заявлениях и материалах, которые в силу части 4 статьи 25* Федерального закона «О защите конкуренции» являются основаниями для проведения внеплановых проверок и в соответствии с пунктом 5 части 7 этой статьи должны указываться в приказе руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.

Пункт 2 Письма направлен на соблюдение антимонопольным органом, являющимся одним из органов государственного контроля (надзора), установленной частью 18 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» обязанности в случае проведения внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации (далее - СРО) уведомить СРО о проведении проверки в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении проверки.

Согласно оспариваемому пункту в приказе о проведении Внеплановой проверки по 11 статье, определяя перечень представляемых документов, в том числе должна быть запрошена информация о членстве проверяемого лица в СРО; после получения сведений о членстве в СРО необходимо уведомить СРО о проведении Внеплановой проверки по 11 статье в соответствии с пунктом 3.21 Административного регламента от 24 февраля 2010 г. № 89. Административный регламент от 24 февраля 2010 г. № 89 в пункте 3.21 закреплял, что при проведении внеплановой выездной проверки члена СРО антимонопольный орган уведомляет СРО о проведении проверки в целях обеспечения возможности присутствия ее представителя при проведении проверки. В настоящее время аналогичное положение воспроизведено в пункте 3.28 утвержденного приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. № 340 Административного регламента.

Анализ содержания пункта 2 Письма не дает оснований считать его противоречащим действующему законодательству, поскольку в силу части 18 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и соответствующих норм названных выше административных регламентов антимонопольный орган должен располагать информацией о членстве проверяемого лица в СРО. Оспариваемое разъяснение о необходимости запросить названную информацию права и законные интересы проверяемых лиц не нарушает, а, напротив, имеет своей целью обеспечение возможности присутствия представителя СРО при проведении Внеплановой проверки по 11 статье и в конечном счете - соблюдение прав и законных интересов проверяемых лиц, являющихся членами СРО.

Вывод суда первой инстанции о том, что пункт 3 Письма, предусматривающий представление копий приказов и актов о проведении Внеплановых проверок по 11 статье в течение трех дней с момента их окончания в Управление государственной службы (отдел по противодействию коррупции), носит организационно-распорядительный характер, обоснован и в апелляционной жалобе не подвергается сомнению. С учетом изложенного отказ суда в удовлетворении заявления ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» правомерен, так как изложенные в Письме разъяснения даны в пределах полномочий ФАС России, не выходят за рамки адекватного истолкования положений антимонопольного законодательства и не влекут изменения правового регулирования проведения проверок антимонопольным органом.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права, регламентирующих вопросы, связанные с проведением Внеплановых проверок по 11 статье, несостоятельны. Общество, заявляя о нарушении Письмом его прав при проведении проверок, фактически выражает несогласие с конкретными судебными постановлениями арбитражных судов, вынесенными по его заявлениям об оспаривании действий должностных лиц ФАС России. Однако в рамках настоящего дела, рассматриваемого по правилам абстрактного нормоконтроля, такая проверка произведена быть не может, поскольку она должна осуществляться в порядке, определенном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» с 15 сентября 2015 г. введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения их в действие (статья 1). Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ЗАО «АРГУС-СПЕКТР» - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев В.П. Меркулов