Определение Верховного Суда РФ от 07.08.2025 № АПЛ25-178

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело №АПЛ25-178 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 7 августа 2025 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Воронова А.В., Горчаковой ЕВ. при секретаре И*****е В.Н. с участием прокурора С*******а С.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Г********й В*******ы Г********ы, С*****й А********ы С*******ы об оспаривании приказа заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2018 г. № 886 «Об установлении зон с особыми условиями использования территорий в отношении военных объектов Черноморского флота» по апелляционным жалобам Г********й В.Г., С*****й АС. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-121, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителя Министерства обороны Российской Федерации В*********а П. А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С*******а С.А., полагавшего апелляционные жалобы необоснованными, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : 16 ноября 2018 г. заместитель Министра обороны Российской Федерации издал приказ № 886 «Об установлении зон с особыми условиями использования территорий в отношении военных объектов Черноморского флота» (далее - Приказ). В Приказе приведены числовые значения для ширины запретных и охранных зон соответствующих военных объектов (пункт 1).

Директору Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации (далее также - Минобороны России) предписано обеспечить: подготовку документов, содержащих перечень координат характерных точек зон с особыми условиями использования земель военных объектов Черноморского флота и графическое описание местоположения границ таких зон, которое должно отражать сведения, содержащиеся в графической части протокола заседания межведомственной комиссии по определению необходимости установления зон с особыми условиями использования земель от 21 декабря 2016 г. № 4/МК; направление копии Приказа, а также документов, содержащих перечень координат характерных точек зон с особыми условиями использования земель военных объектов Черноморского флота и графическое описание местоположения границ таких зон, созданных в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, в орган, осуществляющий регистрацию прав, для внесения сведений о зонах с особыми условиями использования земель объекта в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 2).

Руководителю Департамента строительства Минобороны России предписано обеспечить внесение сведений о зонах с особыми условиями использования земель военных объектов Черноморского флота в схему территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства (пункт 3). Г*******а В.Г., С****а АС. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании Приказа недействующим (Г*******а В.Г. - в части включения принадлежащего ей земельного участка в границы запретной зоны при военном складе войсковой части Черноморского флота), ссылаясь на допущенные при его издании нарушения требований Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, и Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», а также на несоответствие пункту 6 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 405 (далее - Положение). В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что Приказ подписан заместителем Министра обороны Российской Федерации с превышением имеющихся у него полномочий, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и официально не опубликован; принадлежащие Г********й В.Г. и С*****й АС. на праве частной собственности земельные участки расположены в границах города Севастополя, однако Приказом отнесены к запретной зоне войсковой части Черноморского флота, что ограничивает их права на использование земельных участков по своему усмотрению.

Административный ответчик Минобороны России административные иски не признал, указав в письменных возражениях, что Приказ издан уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции в соответствии с Положением и не противоречит данному нормативному правовому акту. Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административные иски указало, что Приказ утверждён заместителем Министра обороны Российской Федерации, в связи с чем не в полной мере соответствует формальным признакам, характеризующим нормативный правовой акт. При этом Приказ определяет границы запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны, в пределах которых устанавливается особый правовой режим, предусмотренный актами большей юридической силы.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2025 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано. В апелляционных жалобах Г*******а В.Г. и С****а А С , указывая на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам административного дела, нарушение судом норм материального и процессуального права, просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исков. Ссылаются на то, что Приказ содержит нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение, затрагивает права, свободы и обязанности неопределённого круга лиц, в связи чем подлежал представлению на государственную регистрацию в Минюст России в установленном порядке, подписан неуполномочены лицом.

Вывод суда о том, что на день издания Приказа в населённом пункте, в границах которого расположена войсковая часть 63876, отсутствовали утверждённые границы, противоречит Генеральному плану развития города Севастополя до 2025 г., утверждённому решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, и Закону города Севастополь от 3 июня 2014 г. № 19-ЗС «Об административнотерриториальном устройстве города Севастополя», в которых имеются графические отображения границ населённых пунктов, входящих в состав города федерального значения Севастополя. В письменных возражениях на апелляционные жалобы Минобороны России просит в их удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы жалоб несостоятельными.

Минюст России также представил письменные возражения на апелляционную жалобу С*****й А С , в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную суду первой инстанции в письме от 31 марта 2025 г. № 01-34161/25, и просил рассмотреть жалобу без участия своего представителя. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для их удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно положениям Земельного кодекса Российской Федерации одним из видов зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемых в том числе в целях защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов обороны страны и безопасности государства, обеспечения обороны страны и безопасности государства, являются зона охраняемого военного объекта, охранная зона военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов (подпункты 1,2,5 пункта 1 статьи 104, подпункт 10 статьи 105).

Порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования зон с особыми условиями использования территорий определяется Правительством Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1 статьи 106). В отношении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, такой порядок определён Правительством Российской Федерации в Положении.

Согласно части 16 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2026 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если иное не предусмотрено федеральным законом или если до 1 января 2025 г. Правительством Российской Федерации в соответствии со статьёй 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции поименованного закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования названного закона с учётом особенностей, установленных частями 16 2 и 16 данной статьи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 405, которым утверждено Положение, Минобороны России предписано до 1 июня 2014 г. образовать в соответствии с Положением межведомственную комиссию по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, и утвердить регламент её работы (пункт 2);

Минобороны России, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Службе внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной службе охраны Российской Федерации предписано до 31 декабря 2015 г. осуществить мероприятия по установлению запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, в соответствии с Положением (пункт 3).

Пунктом 16 Положения предусмотрено, что решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта принимаются межведомственной комиссией по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны на основании предложения федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), в ведении которого находится военный объект, об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта. К указанным решениям межведомственной комиссии прилагается описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах масштаба 1:2000 или крупнее. В пункте 21 названного правового акта закреплено, что на основании решения межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта федеральный орган исполнительной власти (федеральный государственный орган), в ведении которого находится военный объект, для обеспечения функционирования которого необходимо установление запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта. В рамках реализации норм, предусмотренных подпунктом 2 пункта 7, пунктами 9, 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, Министр обороны Российской Федерации приказом от 30 июня 2016 г. № 400 наделил заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию управления имуществом, расквартирования войск (сил), жилищного и медицинского обеспечения, полномочиями по принятию в установленном порядке решений об установлении запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта. С учётом вышеизложенного суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Приказ, принятый на основании протокола межведомственной комиссии от 21 декабря 2016 г. № 4/МК во исполнение предписаний постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 405, издан заместителем Министра обороны Российской Федерации в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий.

Данный вывод суда ранее был подтверждён вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2022 г. по делу № АКПИ21-905, от 25 июля 2024 г. по делу № АКПИ24-263. Оспариваемым Приказом заместитель Министра обороны Российской Федерации фактически утвердил решение межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны в отношении перечисленных в нём военных объектов Черноморского флота, в том числе в отношении войсковой части . К указанному решению межведомственной комиссии в соответствии с требованиями пункта 16 Положения приложено описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах.

Проанализировав норму пункта 23 Положения, суд первой инстанции правомерно указал в обжалуемом решении, что для установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов предусмотрен специальный порядок принятия соответствующего правового акта федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), который в целях соблюдения принципа публичности обязан направлять сведения об установлении этих зон в орган, осуществляющий кадастровый учёт и ведение государственного кадастра недвижимости, для принятия им решения об осуществлении кадастрового учёта. Данное требование при издании Приказа административным ответчиком соблюдено.

Довод административных истцов, повторённый в апелляционных жалобах, о том, что Приказ не проходил процедуру государственной регистрации, предусмотренную Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, поскольку, как указано выше, федеральный законодатель наделил в рассматриваемом случае Минобороны России дискрецией при решении вопроса о необходимости установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов, не требующей соблюдения процедур, установленных названными правилами.

При вынесении решения суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Приказ в оспариваемой части не может рассматриваться как противоречащий нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе пункту 6 Положения.

Согласно Положению существующие или планируемые к строительству полигоны, аэродромы, узлы связи, базы, склады, арсеналы и иные используемые для нужд обороны страны и безопасности государства объекты, а также объекты недвижимого имущества, расположенные на позициях войск и воинских частей, на стационарных пунктах управления, в военных научноисследовательских организациях, комплексы зданий и отдельные здания, строения и сооружения Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны относятся к военным объектам; запретной зоной признаётся территория вокруг военного объекта, включающая земельный участок, на котором он размещён, в границах которой в соответствии с Положением запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении на нём чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта; охранная зона военного объекта - это территория, в границах которой принимаются особые меры по обеспечению безопасного функционирования и защите военного объекта, включающие меры по обеспечению безопасного хранения вооружения, военной техники, ракет и боеприпасов, а также иного имущества военного назначения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или совершении террористического акта (пункт 2).

Запретные зоны и специальные зоны являются территориями с особыми условиями использования находящихся в их границах земельных участков. В границах запретной зоны могут (при необходимости) устанавливаться зоны охраняемых военных объектов и охранные зоны военных объектов (пункт 4). Для военных объектов, расположенных в границах населённых пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру (пункт 6).

Пункты 7-9' Положения регламентируют ширину запретных и специальных зон для военных объектов, расположенных вне населённых пунктов. Установление, изменение границ городских и сельских населённых пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (статья 84 Земельного Кодекса Российской Федерации). В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации установление, изменение границ населённых пунктов осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, а также утверждения или изменения схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населённых пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). В соответствии с Законом города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 19-ЗС «Об административно-территориальном устройстве города Севастополя» территория субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя состоит из населённых пунктов, в состав которых город Севастополь входит как отдельная территориальная единица со статусом населённого пункта, имеющего самостоятельные границы.

Из материалов административного дела следует, что в составе Генерального плана развития города Севастополя до 2025 г., утверждённого решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, границы населённых пунктов утверждены не были; материалы территориального планирования Республики Крым и города Севастополя на дату принятия решения об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Черноморского флота отсутствовали. Законом города Севастополя от 19 февраля 2025 г. № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» утверждён Генеральный план города Севастополя (далее - Генеральный план 2025), включающий наряду с прочим положение о территориальном планировании города Севастополя и карту границ населённого пункта. Данный закон вступил в силу 3 марта 2025 г.

Согласно статье 2 Генерального плана 2025 со дня вступления в силу данного закона решение Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114 «Об утверждении Генерального плана развития города Севастополя до 2025 г.» не применяется.

По сообщению Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Генеральным планом 2025 установлены границы одного населённого пункта - города Севастополя; в настоящее время проводятся работы по внесению сведений о координатах границ населённого пункта города Севастополя в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН); планируемых срок внесения координат границ в ЕГРН - до конца 2025 г. (т. 1 л. д. 53). С учётом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что на дату определения межведомственной комиссией зон с особыми условиями использования земель в отношении объектов Черноморского флота и на дату издания Приказа границы населённых пунктов в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Севастополе утверждены не были, в связи с чем исключалась возможность применения пункта 6 Положения.

Кроме того, Приказом какие-либо дополнительные ограничения на использование административными истцами принадлежащих им земельных участков, которые не установлены действующим законодательством, не вводились. Ссылки в апелляционных жалобах на наличие в Генеральном плане развития города Севастополя до 2025 г., утверждённом решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, и в Законе города Севастополь от 3 июня 2014 г. № 19-ЗС «Об административнотерриториальном устройстве города Севастополя» графических отображений границ населённых пунктов, входящих в состав субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя, не опровергают вывод о том, что в установленном порядке документами территориального долгосрочного планирования города Севастополя границы соответствующих населённых пунктов до настоящего времени не утверждены.

Суд принял решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности Приказа в оспариваемой части подробно мотивированы, согласуются с действующим законодательством и материалами административного дела. Оснований не согласиться с этими выводами у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется. Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2025 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Г********й В*******ы Г********ы, С*****й А********ы С*******ы - без удовлетворения. Председательствующий В.Ю. Зайцев Члены коллегии А.В. Воронов ЕВ. Г*******а