Определение Верховного Суда РФ от 08.10.2024 № АПЛ24-373

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ24-373 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 8 октября 2024 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Крупнова ИВ. при секретаре И*****е В.Н. с участием прокурора К*******й Е.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Союза Операторов Электронных Площадок о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы от 13 ноября 2023 г. № ГМ/94718/23 «О направлении информации» по апелляционной жалобе Федеральной антимонопольной службы на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2024 г. по делу № АКПИ24-164, которым административное исковое заявление Союза Операторов Электронных Площадок удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Федеральной антимонопольной службы П**********о С.А., Г*********й Т.А., Д*******й М.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Союза Операторов Электронных Площадок О******а В.И., Л*****а И.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К*******й Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : 13 ноября 2023 г.

Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) издала письмо № ГМ/94718/23 «О направлении информации» (далее - Письмо), адресованное руководителям территориальных органов ФАС России, которым они информируются об отзыве ранее направленного письма от 15 июля 2022 г. № ГМ/67432/22 и о прекращении его применения. В Письме в связи с поступающими запросами территориальных органов ФАС России в отношении рассмотрения в порядке статьи 18 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) жалоб на нарушения процедуры торгов, проводимых в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), даны следующие разъяснения: «В соответствии с пунктом 4 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа относится рассмотрение жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

Порядок рассмотрения указанных жалоб регламентирован статьей 18 1 Закона о защите конкуренции (абзац третий). Таким образом, антимонопольные органы уполномочены рассматривать жалобы на нарушение процедуры торгов, если обязательность их проведения прямо предусмотрена законодательством (абзац четвертый). В силу пункта 4 статьи 110 Закона о банкротстве продажа предприятия осуществляется в порядке, установленном данным законом, путем проведения торгов в форме аукциона, за исключением имущества, продажа которого в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется путем проведения конкурса (абзац пятый).

Согласно пункту 18 статьи 110 Закона о банкротстве в случае признания торгов несостоявшимися и незаключения договора купли-продажи с единственным участником торгов, а также в случае незаключения договора купли-продажи предприятия по результатам торгов внешний управляющий в течение двух дней после завершения срока, установленного Законом о банкротстве для принятия решений о признании торгов несостоявшимися, для заключения договора купли-продажи предприятия с единственным участником торгов, для заключения договора купли-продажи предприятия по результатам торгов, принимает решение о проведении повторных торгов и об установлении начальной цены продажи предприятия. Повторные торги проводятся в порядке, установленном Законом о банкротстве (абзац шестой).

Также в соответствии с пунктом 3 статьи 139 Закона о банкротстве после проведения инвентаризации и оценки имущества должника конкурсный управляющий приступает к его продаже. Продажа имущества должника осуществляется в порядке, установленном пунктами 3-19 статьи 110 и пунктом 3 статьи 111 Закона о банкротстве, с учетом особенностей, установленных данной статьей (абзац седьмой). В силу пункта 4 статьи 139 Закона о банкротстве в случае, если повторные торги по продаже имущества должника признаны несостоявшимися или договор купли-продажи не был заключен с их единственным участником, а также в случае незаключения договора купли-продажи по результатам повторных торгов продаваемое на торгах имущество должника подлежит продаже посредством публичного предложения (абзац восьмой).

Таким образом, Законом о банкротстве установлены случаи, при которых проведение торгов является обязательным (абзац девятый). Следовательно, если основанием для проведения торгов гослужило прямое указание Закона о банкротстве на обязательность их проведения, то антимонопольные органы уполномочены рассматривать поступающие на процедуру их проведения жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18 Закона о защите конкуренции (абзац десятый). При этом необходимо учитывать, что частью 9 статьи 18 1 Закона о защите конкуренции установлен перечень оснований для возврат^ жалобы заявителю. В соответствии с пунктом 3 части 9 статьи 18 1 Закона о защите конкуренции к числу таких оснований относится наличие вступавшего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличри или об отсутствии нарушения в обжалуемых актах и (или) действиях (бездействии) (абзац одиннадцатый).

Кроме того, в силу части 21 статьи 18 1 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа прекращает рассмотрение жалобы в случаях, предусмотренных пунктами 3-5 части 9 статьи 18 Закона о защите конкуренции (абзац двенадцатый)». Приведенные разъяснения направлены руководителям территориальных органов ФАС России, а также размещены на ее официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.fas.gov.ru).

Союз Операторов Электронных Площадок (далее - Союз операторов) обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Письма недействующим. В обоснование заявленного требования сослался на то, что содержащиеся в его абзацах четвертом, девятом и десятом разъяснения даны ФАС России с превышением полномочий, не соответствуют действительному смыслу разъясняемых отдельных положений Закона о защите конкуренции, Закона о банкротстве и обладают нормативными свойствами, позволяющими применить их неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц по вопросу правового регулирования порядка рассмотрения антимонопольным органом жалоб на проведение торгов при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, нарушают права и законные интересы членов Союза операторов. В административном иске указано, что рассмотрение жалоб на проведение торгов в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции может применяться лишь к тем торгам, которые относятся к сфере антимонопольного контроля по правилам статьи 17 указанного закона, под действие которой торги по продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, не подпадают.

Поскольку Закон о банкротстве не является частью антимонопольного законодательства, у ФАС России отсутствуют полномочия давать разъяснения (толкование) его норм.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в результате расширительного толкования норм статьи 18 1 Закона о защите конкуренции ФАС России распространила их действие на торги по продаже имущества должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, не относящиеся к категории обязательных, возложив на операторов электронных площадок не предусмотренные законом дополнительные обязанности, включая приостановление торгов, исполнение предписаний антимонопольного органа, содержащих требования об отмене протоколов и аннулировании торгов, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о банкротстве, предусматривающим судебный порядок рассмотрения дел, связанных с признанием недействительными торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве. ФАС России в возражениях на административный иск полагала, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменения правового регулирования соответствующих правоотношений.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что Письмо не является нормативным правовым актом и не должно обладать нормативными свойствами, просило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2024 г. административное исковое заявление Союза операторов удовлетворено, Письмо признано не действующим со дня его принятия. В апелляционной жалобе ФАС России, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об отказе Союзу операторов в удовлетворении административного иска. В жалобе указано, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и не установлены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, поскольку Письмо, по сути, дословно воспроизводит положения Закона о защите конкуренции, что исключает возможность признания письма ФАС России не действующим полностью, каких-либо положений, которые не соответствовали бы названному закону, Письмо не содержит. В письменном отзыве Союз операторов не согласился с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции вынесено с учётом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права; доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную в отзыве на административное исковое заявление, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя. Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно пунктам 5, 9 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции федеральный антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению. ФАС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим наряду с прочим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право обобщать и анализировать практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы (пункт 1, подпункты 5.4, 6.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331). В оспариваемом Письме ФАС России дала разъяснения в отношении рассмотрения в порядке статьи 18 1 Закона о защите конкуренции жалоб на нарушения процедуры торгов, проводимых в соответствии с Законом о банкротстве, которые, по мнению административного истца, обладают нормативными свойствами.

Статьёй 217 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регламентированы особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определёнными названной статьёй (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3). Приведённые законоположения процессуального законодательства при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела судом первой инстанции полностью соблюдены, что подтверждается следующим.

Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по общему правилу, осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции. Иной порядок рассмотрения дел может быть предусмотрен законом. Так, согласно пункту 4 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18 1 Закона о защите конкуренции, которая регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб на нарушение процедуры торгов, осуществляемых в силу закона, но не определяет основания для антимонопольного контроля за торгами.

Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» разъяснил, что по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (пункт 37). Следовательно, антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Осуществление антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве, не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей Закона о защите конкуренции. Споры, связанные с проведением оператором электронной площадки торгов в электронной форме по продаже имущества или предприятия должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также споры, связанные с отношениями оператора электронной площадки с саморегулируемой организацией операторов электронных площадок, членом которой он является, разрешаются в судебном порядке (пункт 10 статьи 111 2 Закона о банкротстве).

Между тем Письмо фактически предписывает территориальным органам ФАС России рассматривать жалобы на торги, проводимые в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, не по правилам главы 9 Закона о защите конкуренции, регламентирующей рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, а в порядке статьи 18 1 названного закона, в рамках которой анализ состояния конкуренции не предусмотрен, а антимонопольные органы не устанавливают значимость исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования. Кроме того, действующим законодательством ФАС России не наделена полномочиями давать разъяснения норм Закона о банкротстве. В связи с чем Письмо издано данным федеральным органом исполнительной власти с превышением имеющихся полномочий.

Таким образом, несмотря на правильное изложение в Письме положений Закона о защите конкуренции (абзацы третий, одиннадцатый, двенадцатый), Закона о банкротстве (абзацы пятый - восьмой), в абзацах четвертом, девятом, десятом этого документа даны разъяснения, которые не соответствуют действительному смыслу разъясняемых положений указанных федеральных законов и устанавливают не предусмотренные ими общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение как ФАС России, так и его территориальными органами, в адрес которых Письмо направлено. В силу пункта 1 части 5 статьи 217' Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Установив, что в результате расширительного толкования положений статьи 18 1 Закона о защите конкуренции ФАС России в полной мере распространила их действие на торги по продаже имущества должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, тем самым возложив на операторов электронных площадок не предусмотренные Законом о банкротстве дополнительные обязанности, включая приостановление торгов, исполнение предписаний антимонопольного органа, содержащих требования об отмене протоколов и аннулировании торгов, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о банкротстве (пункт 1 статьи 449 данного кодекса, статьи 61 8, пункт 10 статьи 111 Закона о банкротстве), предусматривающим судебный порядок рассмотрения дел, связанных с признанием недействительными торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, суд принял обоснованное решение об удовлетворении административного иска.

При этом суд первой инстанции правильно исходил из того, что Письмо, направленное руководителям территориальных органов ФАС России для использования в работе, создает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, что свидетельствует о наличии у него нормативных свойств.

Указание в апелляционной жалобе ФАС России на необоснованное признание судом Письма полностью не действующим, поскольку оно по сути воспроизводит содержание норм, имеющих большую юридическую силу, несостоятельно. Абзацы, повторяющие положения Закона о защите конкуренции (третий, одиннадцатый, двенадцатый), Закона о банкротстве (пятый - восьмой) в отсутствие оспоренных разъяснений самостоятельного значения не имеют, поскольку приведены в Письме в обоснование выводов, не соответствующих смыслу разъясняемых положений названных федеральных законов. С этими выводами суд первой инстанции правомерно не согласился (абзацы четвертый, девятый, десятый).

Обжалованное решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для его отмены в апелляционном порядке, не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы - без удовлетворения. Председательствующий В.Ю. Зайцев Члены коллегии 4ЦО. Вавилычева В. К*****е