Определение Верховного Суда РФ от 10.09.2020 № АПЛ20-302

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№АПЛ20-302 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 10 сентября 2020 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии К******аИВ., Рыженкова А.М. при секретаре Г********й Е.А., с участием прокурора Д******а С*. рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке ад министративное дело по административному исковому заявлению В******а М*****а В***********а о признании недействующей Инструкции о поряд ке согласования оформления, учета, хранения и выдачи заграничных паспор тов, выезда из Российской Федерации военнослужащих, федеральных госу дарственных гражданских служащих и иных работников военных следствен ных органов Следственного комитета Российской Федерации, осведомлен ных в сведениях, составляющих государственную тайну, утвержденной при казом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Феде рации - руководителя Главного военного следственного управления от 29 марта 2017 г. № 41 (с изменениями, внесенными приказом от 12 октября 2018 г. №94), по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2020 г. (дело № ВКА- ПИ20-9), которым административное исковое заявление удовлетворено. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К**п н**а ИВ., выступление представителя Следственного комитета Российской Федерации Ш*******й Е.В., представителей Главного военного следствен ного управления Следственного комитета Российской Федерации Г********о СИ. и Т*******о В.С, поддержавших доводы апелляционной жалобы, и заключение прокурора Д******а С*., полагавшего апелляционную жалобу обоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Феде рации

установила:

приказом заместителя Председателя Следственного комитета Россий ской Федерации - руководителя Главного военного следственного управле ния от 29 марта 2017 г. № 41 (с изменениями, внесенными приказом от 12 ок тября 2018 г. № 94) утверждена Инструкция о порядке согласования оформ ления, учета, хранения и выдачи заграничных паспортов, выезда из Россий ской Федерации военнослужащих, федеральных государственных граждан ских служащих и иных работников военных следственных органов Следст венного комитета Российской Федерации, осведомленных в сведениях, со ставляющих государственную тайну, (далее - Инструкция).

В*****н М.В., утверждая, что за нарушение определенного Инструк цией порядка учета, хранения и выдачи заграничных паспортов, он был при влечен к дисциплинарной ответственности, обратился в Верховный Суд Рос сийской Федерации с административным исковым заявлением о признании Инструкции недействующей. Данный нормативный правовой акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Феде рации и официально не опубликован. Положения Инструкции, возлагая на административного истца обязанности, не предусмотренные действующим законодательством, ограничивают его права на свободу передвижения и вла дение заграничным паспортом.

В письменных возражениях представители Главного военного следст венного управления и Следственного комитета Российской Федерации Г********о СИ. и Т*******о ВС. указали, что оспариваемая Инструкция явля ется организационно-распорядительным документом, содержащиеся в ней предписания направлены на исполнение актов законодательства и они дуб лируют имеющиеся правовые нормы в нормативных правовых актах, имею щих большую юридическую силу.

В письменном отзыве Министерство юстиции Российской Федерации указало, что Инструкция обладает нормативными свойствами и является по своей сути нормативным правовым актом, в связи с чем подлежала государ ственной регистрации. Кроме того, структурные подразделения и территори альные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе изда вать нормативные правовые акты. Вместе с тем Инструкция утверждена ру ководителем Главного военного следственного управления.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено. Приказ заместите ля Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководи теля Главного военного следственного управления Следственного комите та Российской Федерации от 29 марта 2017 г. № 41 (с изменениями, внесенными приказом от 12 октября 2018 г. № 94) об утверждении Инструкции о порядке согласования оформления, учета, хранения и выдачи заграничных паспортов, выезда из Российской Федерации военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и иных работников военных след ственных органов Следственного комитета Российской Федерации, осведом ленных в сведениях, составляющих государственную тайну, признан недей ствующим со дня издания. В пользу В******а М*****а В***********а с Главного военного следственного управления Следственного комитета Рос сийской Федерации взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины при обращении в суд в размере 300 рублей.

В обоснование решения суд указал, что оспариваемая Инструкция об ладает существенными признаками нормативного правового акта, поэтому в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», положений Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и постановления Правительства Россий ской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 подлежала государственной ре гистрации и официальному опубликованию. Кроме того, руководитель Глав ного военного следственного управления не наделен правом издания норма тивных правовых актов, следовательно, Инструкция издана неправомочным должностным лицом.

В апелляционной жалобе административный ответчик, утверждая о не правильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении су да, обстоятельствам дела, а также неправильном применении норм матери ального и процессуального права, просит решение суда отменить и передать административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, к подсудности которого оно отнесено законом, либо принять новое решение об отказе в удовлетворении требований В******а М.В.

В обоснование указывается, что судом нарушена подсудность админи стративного дела. Инструкция не является нормативным правовым актом Следственного комитета Российской Федерации, а относится к организаци онно-распорядительным документам руководителя Главного военного след ственного управления Следственного комитета Российской Федерации, по этому административное дело, по мнению административного ответчика, подлежит рассмотрению гарнизонным военным судом.

Суд необоснованно применил Правила подготовки нормативных пра вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государст венной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Россий ской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, к оценке организационнораспорядительного документа руководителя Главного военного следственно го управления Следственного комитета Российской Федерации.

Суд пришел к ошибочному выводу о несоответствии правовых норм Инструкции требованиям законодательства, обладающим большей юридической силой.

В возражениях на апелляционную жалобу В*****н М.В., указывая на отсутствие нарушений норм материального и процессуального права, просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

В*****н М.В. о месте и времени судебного заседания извещен в уста новленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явился, зая вив ходатайство об участии в судебном заседании путем использования сис тем видеоконференц-связи.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации ос тавила без удовлетворения указанное ходатайство, поскольку оснований, предусмотренных статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется. При этом учтено, что дело разрешается в порядке абстрактного нормоконтроля, суд располагает подробными пись менными объяснениями административного истца.

Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелля ционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 2 Федерального конститу ционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Россий ской Федерации» Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Следственного комитета Российской Федера ции.

По делу установлено, что Главное военное следственное управление является подразделением центрального аппарата Следственного комитета Российской Федерации, поэтому проверка законности издания этим органом нормативного правового акта находится в компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного су допроизводства Российской Федерации при рассмотрении административно го дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частно сти, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливаю щих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нор мативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процеду ру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликова ния, государственной регистрации (если государственная регистрация дан ных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Рос сийской Федерации) и вступления их в силу.

Проанализировав содержание оспариваемой Инструкции, суд пришел к обоснованному выводу, что она обладает признаками нормативного правово го акта, поскольку в ней установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократ ное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с порядком выезда военнослужащих и сотрудников военных следст венных органов Следственного комитета за границу, оформления, учета и хранения их заграничных паспортов. С данным выводом согласуется и пра вовая позиция Министерства юстиции Российской Федерации, представлен ная суду в ходе рассмотрения дела.

Определяя порядок проведения указанных мероприятий, Инструкция путем введения дополнительных новых правовых норм конкретизирует по ложения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. № 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Рос сийской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Феде рации, а также федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба», при менительно к военнослужащим, федеральным государственным служащим и иным работникам военных следственных органов Следственного комитета с учетом специфики прохождения ими службы (работы) и соблюдения требо ваний о защите государственной тайны в военных следственных органах. С учетом этого оснований утверждать, что Инструкция носит органи зационно-распорядительный характер, не имеется.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 43 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Рос сийской Федерации от 14 января 2011 г. № 38, право издания нормативных правовых актов принадлежит Председателю Следственного комитета Рос сийской Федерации.

Согласно части 4 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» нормативные правовые акты Следственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус ор ганизаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государст венной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для госу дарственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов фе деральных органов исполнительной власти.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно применены Пра вила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов испол нительной власти и их государственной регистрации, утвержденные поста новлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее - Правила).

Нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, под писываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполни тельной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов, - с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя занности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их дейст вия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государствен ную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные пра вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж данина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие меж ведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в уста новленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденци ального характера (пункты 9, 10, 17 Правил).

Согласно пунктам 8, 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Пре зидента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, уста навливающие правовой статус организаций или имеющие межведомствен ный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих све дения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциаль ного характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подле жат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Офици альном интернет-портале правовой информации» (\у\у\у.ргауо.§оу.ги). Официальным опубликованием нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» или первое размещение (опублико вание) на «Официальном интернет-портале правовой информа ции» (\у\у\у.ргауо.§оу.ш).

Официальными являются также тексты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, размещаемые на интернетпортале «Российской газеты» (у^\у\у.г§.ги), функционирование которого обес печивает федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция «Российской газеты».

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликован ные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных на рушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия (пункт 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50). Руководствуясь приведенными положениями законодательства, регу лирующими вопросы принятия и введения в действие нормативных право вых актов федеральных государственных органов, суд первой инстанции, ус тановив, что оспариваемый нормативный правовой акт издан неправомоч ным должностным лицом, официально не опубликован и не прошел государ ственную регистрацию, пришел к правильному выводу о признании приказа заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководителя Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации от 29 марта 2017 г. № 41 (с изменениями, внесенными приказом от 12 октября 2018 г. № 94) недействующим со дня его издания.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе, решение не содержит выводов о несоответствии правовых норм Инструкции актам законодатель ства, имеющим большую юридическую силу.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, по этому установление судом данных нарушений является достаточным для признания акта недействующим.

При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для проведе ния проверки соответствия оспариваемых норм положениям законодательст ва, имеющим большую юридическую силу.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроиз водства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апел ляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляцион ная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного военного следст венного управления Следственного комитета Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий Г.В. Манохина Судьи 13Л- Крупное А.М. Рыженков