Определение Верховного Суда РФ от 10.09.2020 № АПЛ20-287

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ20-287 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 10 сентября 2020 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии К******аИВ., Рыженкова А.М. при секретаре Г********й Е.А., с участием прокурора Д******а С*. рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке ад министративное дело по административному исковому заявлению В******а М*****а В***********а о признании недействующим Порядка аттестации военнослужащих, замещающих воинские должности в военных следствен ных органах Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководителя Главного военного следственного управления от 21 апреля 2016 г. № 55, по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2020 г. (дело № ВКА- ПИ20-11), которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К**п н**а И.В., выступление представителя Следственного комитета Российской Федерации Ш*******й Е.В., представителей Главного военного следствен ного управления Следственного комитета Российской Федерации Г********о СИ. и Т*******о В.С, поддержавших доводы апелляционной жалобы, и заключение прокурора Д******а С*., полагавшего апелляционную жалобу обоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Феде рации установила: приказом заместителя Председателя Следственного комитета Россий ской Федерации - руководителя Главного военного следственного управле ния от 21 апреля 2016 г. № 55 утвержден Порядок аттестации военнослужа щих, замещающих воинские должности в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации (далее - Порядок). В*****н М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим По рядка, который не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован, однако по ложения Порядка были применены к административному истцу при проведе нии аттестации, что нарушает его права. В письменных возражениях представители Главного военного следст венного управления и Следственного комитета Российской Федерации Г********о СИ. и Т*******о ВС. указали, что оспариваемый Порядок является организационно-распорядительным документом, содержащиеся в нем пред писания направлены на исполнение актов законодательства и они дублируют имеющиеся правовые нормы в нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу.

Порядок аттестации прав административного истца не нарушает. В письменном отзыве Министерство юстиции Российской Федерации указало, что Порядок обладает нормативными свойствами и является по сво ей сути нормативным правовым актом, в связи с чем подлежал государствен ной регистрации. Кроме того, структурные подразделения и территориаль ные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Вместе с тем Порядок утвержден руководите лем Главного военного следственного управления. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Приказ заместите ля Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководи теля Главного военного следственного управления Следственного комите та Российской Федерации от 21 апреля 2016 г. № 55 об утверждении По рядка аттестации военнослужащих, замещающих воинские должности в во енных следственных органах Следственного комитета Российской Федера ции, признан недействующим со дня издания. В пользу В******а М.В. с Главного военного следственного управления Следственного комитета Рос сийской Федерации взысканы судебные расходы по оплате государствен ной пошлины при обращении в суд в размере 300 рублей. В обоснование решения суд указал, что оспариваемый Порядок облада ет существенными признаками нормативного правового акта, поэтому в силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комите те Российской Федерации», положений Указа Президента Российской Феде рации от 23 мая 1996 г. № 763 и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 подлежал государственной регист рации и официальному опубликованию.

Кроме того, нормативный правовой акт издан неправомочным должностным лицом, поскольку согласно Поло жению о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38, таким правом обладает Председатель Следственного комитета Российской Федера ции. В апелляционной жалобе административный ответчик, утверждая о не правильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствии выводов суда первой инстанции, изложенных в решении су да, обстоятельствам дела, а также неправильном применении норм матери ального и процессуального права, просит решение суда отменить и передать административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, к подсудности которого оно отнесено законом, либо принять новое решение об отказе в удовлетворении требований В******а М.В. В обоснование указывается, что судом нарушена подсудность админи стративного дела.

Порядок не является нормативным правовым актом След ственного комитета Российской Федерации, а относится к организационнораспорядительным документам руководителя Главного военного следствен ного управления Следственного комитета Российской Федерации, поэтому административное дело, по мнению административного ответчика, подлежит рассмотрению гарнизонным военным судом. Суд необоснованно применил Правила подготовки нормативных пра вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государст венной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Россий ской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, к оценке организационнораспорядительного документа руководителя Главного военного следственно го управления Следственного комитета Российской Федерации.

Суд пришел к ошибочному выводу о несоответствии правовых норм Порядка требованиям законодательства, обладающим большей юридической силой. Административный ответчик утверждает, что Порядок не применялся к В******у М.В., а поэтому прав его не нарушает. В возражениях на апелляционную жалобу В*****н М.В., указывая на отсутствие нарушений норм материального и процессуального права, просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения. В*****н М.В. о месте и времени судебного заседания извещен в уста новленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явился, зая вив ходатайство об участии в судебном заседании путем использования сис тем видеоконференц-связи.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации ос тавила без удовлетворения указанное ходатайство, поскольку оснований, предусмотренных статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется. При этом учтено, что дело разрешается в порядке абстрактного нормоконтроля, суд располагает подробными пись менными объяснениями административного истца. Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелля ционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда. В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 2 Федерального конститу ционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Россий ской Федерации» Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Следственного комитета Российской Федера ции.

По делу установлено, что Главное военное следственное управление является подразделением центрального аппарата Следственного комитета Российской Федерации, поэтому проверка законности издания этим органом нормативного правового акта находится в компетенции Верховного Суда Российской Федерации. Вопреки утверждению административного ответчика, суд обоснованно признал, что Порядок затрагивает права В******а М.В. - военнослужащего Следственного комитета Российской Федерации, в отношении которого про водилась аттестация. К тому же, при ответах на его письменные обращения должностные лица ссылались на указанный Порядок, в том числе обосновы вая отсутствием соответствующих норм, отказы в предоставлении копии протокола заседания аттестационной комиссии, времени для подготовки воз ражений на решение этой комиссии, а также в приостановлении реализации такого решения.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного су допроизводства Российской Федерации при рассмотрении административно го дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частно сти, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливаю щих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нор мативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процеду ру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликова ния, государственной регистрации (если государственная регистрация дан ных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Рос сийской Федерации) и вступления их в силу.

Проанализировав содержание оспариваемого Порядка, суд пришел к обоснованному выводу, что он обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократ ное применение и направленные на урегулирование правоотношений, свя занных с аттестацией военнослужащих, проходящих военную службу в Следственном комитете Российской Федерации. С данным выводом согласу ется и правовая позиция Министерства юстиции Российской Федерации, представленная суду в ходе рассмотрения дела.

Предусмотренные этим Порядком процедура и критерии аттестации военнослужащих, в том числе основания ее проведения, механизм принятия решений, а также права, обязанности воинских должностных лиц и аттестуе мых военнослужащих, содержание аттестационного листа и листа беседы дополняют и развивают общие нормы статей 26 и 27 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Россий ской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237. При таких данных оснований утверждать, что Порядок носит организа ционно-распорядительный характер, вопреки мнению административного ответчика, не имеется.

Предоставленное руководителю Главного военного следственного управления право определять порядок аттестации военнослужащих органи зационно-распорядительным документом (пункт 1 Положения об аттестаци онных комиссиях Следственного комитета Российской Федерации, утвер жденного приказом Следственного комитета от 14 января 2016 г. № 4), не оз начает, что под видом такового заместитель Председателя Следственного комитета вправе издавать акт, который по своему содержанию является нор мативным правовым. В соответствии с подпунктом 8 пункта 43 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного Указом Пре зидента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38, право издания нормативных правовых актов принадлежит Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

Кроме того, согласно части 4 статьи 10 Федерального закона от 28 де кабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» нормативные правовые акты Следственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат го сударственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно применены Пра вила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов испол нительной власти и их государственной регистрации, утвержденные поста новлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее - Правила). В соответствии с пунктами 9, 10, 17 Правил нормативные правовые ак ты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, испол няющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электрон ных документов, - с использованием усиленной квалифицированной элек тронной подписи.

Государственной регистрации подлежат нормативные пра вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж данина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межве домственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие пра вовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, под лежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государ ственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Согласно пунктам 8, 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Пре зидента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, уста навливающие правовой статус организаций или имеющие межведомствен ный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих све дения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциаль ного характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подле жат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Офици альном интернет-портале правовой информации» (\у\улу.ргауо.§оу.ш). Официальным опубликованием нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» или первое размещение (опублико вание) на «Официальном интернет-портале правовой информа ции» (ш\у\у.ргауо.§оу.ш).

Официальными являются также тексты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, размещаемые на интернетпортале «Российской газеты» (\У\У\У.Г§.Ш), функционирование которого обес печивает федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция «Российской газеты». Акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликован ные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных на рушений в судебном порядке.

Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия (пункт 40 постановления Плену ма Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50).

Руководствуясь приведенными положениями законодательства, регу лирующими вопросы принятия и введения в действие нормативных право вых актов федеральных государственных органов, суд первой инстанции, ус тановив, что оспариваемый нормативный правовой акт издан неправомоч ным должностным лицом, официально не опубликован и не прошел государ ственную регистрацию, пришел к правильному выводу о признании приказа заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководителя Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации от 21 апреля 2016 г. № 55 недействую щим со дня его издания.

При этом судом принято во внимание и учтено, что в соответствии с пунктом 3 статьи 26 Положения о порядке прохождения военной службы, ут вержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, порядок организации и проведения аттестации определяется руководителем соответствующего федерального органа исполнительной вла сти или федерального государственного органа, в котором проводится атте стация. С данным предписанием согласуется требование пункта 4.2.9 Поло жения о Главном военном следственном управлении Следственного комитета Российской Федерации, утвержденного приказом Председателя Следствен ного комитета Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 108, согласно которому руководитель Главного военного следственного управления пред ставляет Председателю Следственного комитета для утверждения положение об аттестации военнослужащих и лиц гражданского персонала данного управления и нижестоящих военных следственных органов.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе, судебное решение не содержит выводов о несоответствии правовых норм Порядка актам законода тельства, имеющим большую юридическую силу. Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, по этому установление судом данных нарушений является достаточным для признания акта недействующим. При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для проведе ния проверки соответствия оспариваемых норм положениям законодательст ва, имеющим большую юридическую силу. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроиз водства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляцион ная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного военного следст венного управления Следственного комитета Российской Федерации - без удовлетворения. Председательствующий Судьи Г.В. Манохина И.В. Крупное А.М. Рыженков