Определение Верховного Суда РФ от 30.07.2020 № АПЛ20-172

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело №АПЛ20-172 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 30 июля 2020 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Горчаковой Е.В., Тютина Д.В. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора С********й Л.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С******а А*****я А************а об оспаривании пунктов 1, 18, 38 Наставления по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июня 1993 г. № 155, по апелляционной жалобе С******а А.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2020 г. по делу № АКПИ19-1044, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Г*****а А.Н., поддержавшего апелляционную жалобу, объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства М********й Д.М., представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П********й А.Ю., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С********й Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Федеральная служба лесного хозяйства России приказом от 15 июня 1993 г. № 155 (далее - Приказ) утвердила Наставление по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации (далее - Наставление), которое применяется при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также при отпуске второстепенных лесных материалов и является обязательным для выполнения всеми органами лесного хозяйства и другими предприятиями, ведущими лесное хозяйство (пункт 1). Пунктом 18 Наставления, находящимся в разделе III «Порядок отвода лесосек», установлено, что съемка границ и привязка лесосек производится с помощью буссоли, гониометра или других геодезических инструментов, а промеры линий - мерной лентой или стальной рулеткой длиной 20 м и более.

Ошибки при отводе лесосек не должны превышать: при измерении линий - 1 м на 300 м; при измерении углов - не более 30'. В пункте 38 раздела V Наставления «Таксация лесосек» при отпуске древесины с учетом площади указано, что таксация лесосек методом закладки круговых реласкопических площадок производится в древостоях, где нет густого подроста и подлеска, препятствующего применению полнотомеров (угловых шаблонов) или призмы. Полнотомер с шириной (раствором) насадки 14,1 мм применяется в древостоях со средним диаметром до 20 см, а с раствором 20 мм и призма - в древостоях со средним диаметром больше 20 см.

Перед началом работы полнотомеры и призмы подвергаются обязательной поверке. С*****в А.А., являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими приведенные предписания Наставления, ссылаясь на то, что оно, обладая признаками нормативного правового акта, не прошло государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и не было опубликовано для всеобщего сведения в установленном порядке.

Административный истец также полагал, что Наставление в оспариваемой части не соответствует положениям пунктов 11, 17, 21 статьи 2, частям 1-3 статьи 9 Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» (далее - Закон об обеспечении единства измерений), а также пункту 3 Методики инструментального замера площади лесного пожара, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 275 (далее - Методика № 275), так как позволяет осуществить съемку границ, привязку и таксацию лесосек приборами, не прошедшими поверку. В обоснование нарушения Наставлением его прав С*****в А.А. указал, что решением Братского городского суда Иркутской области от 21 октября 2019 г. удовлетворен иск Братского природоохранного прокурора о взыскании с него в солидарном порядке с другими ответчиками в пользу муниципального образования «Братский» причиненного лесному фонду ущерба в размере 6 237 784 руб.

При разрешении данного спора судом применены оспариваемые пункты Наставления. Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) в письменных возражениях на административный иск указали на то, что Приказ издан компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим на дату его издания; Наставление носит ведомственный характер, распространяется на органы лесного хозяйства и другие предприятия, ведущие лесное хозяйство в целях реализации государственных задач, прав и свобод человека и гражданина не затрагивает, в связи с чем не нуждается в государственной регистрации.

Минюст России представил отзыв на административное исковое заявление, в котором сообщил, что Наставление, содержащее правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не было представлено на государственную регистрацию в Минюст России, в связи с чем не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления С******у А.А. отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права и принять по делу новое решение о признании недействующими пунктов 1 и 18 Наставления. В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России и Рослесхоз просят решение Верховного Суда Российской Федерации оставить без изменения, полагают, что в ходе судебного разбирательства судом первой инстанции были установлены все обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, судом правильно применены нормы материального и процессуального права, а апелляционная жалоба является необоснованной и не подлежащей удовлетворению.

Минюст России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержал позицию, высказанную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит. Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 1, 18, 38 Наставления недействующими отсутствует. В соответствии с Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 1021 (утратило силу с 5 июля 1994 г. в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. № 808), на дату издания Приказа Федеральная служба лесного хозяйства России являлась центральным органом федеральной исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории Российской Федерации, осуществляющим государственное регулирование и контроль в области использования, охраны и воспроизводства лесов.

Другими органами управления лесным хозяйством Российской Федерации являлись органы управления лесами в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях; районные управления лесами, лесхозы, лесничества (пункты 1 и 4). Задачи, возложенные на Федеральную службу лесного хозяйства России, реализовывались через органы управления лесами в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях, а также через подведомственные предприятия и учреждения (пункт 2). К таким предприятиям на дату утверждения Наставления относились лесхозы, лесокомбинаты и леспромхозы Министерства лесного хозяйства РСФСР, осуществлявшие в лесах государственного значения комплекс производственных, лесохозяйственных и лесозаготовительных работ, а также переработку древесины.

Кроме того, лесхозы, лесокомбинаты и леспромхозы являлись первичным органом управления гослесфондом в границах территории предприятия (пункт 1 Общего положения о лесхозах, лесокомбинатах и леспромхозах Министерства лесного хозяйства РСФСР, утвержденного приказом Министра лесного хозяйства РСФСР от 8 января 1971 г. № 6 (утратил силу в связи с изданием приказа Федеральной службы лесного хозяйства России от 10 сентября 1993 г. № 238). Пункт 1 Наставления определяет круг лиц, которыми оно применяется и для которых является обязательным при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также при отпуске второстепенных лесных материалов. К этим лицам относятся органы лесного хозяйства и предприятия, ведущие лесное хозяйство.

Проанализировав изложенные нормы, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти, а утвержденное им Наставление, предназначенное для применения органами и предприятиями лесного хозяйства, является ведомственным актом, не обязательным для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов, учреждений и предприятий лесного хозяйства, о чем и указано в оспариваемом пункте 1 Наставления, не содержащем предписаний, противоречащих нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушающих права и законные интересы административного истца.

При рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции обоснованно отверг довод административного истца о том, что Наставление не может регулировать соответствующие правоотношения, так как не было зарегистрировано в Минюсте России. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» с 15 мая 1992 г. была предусмотрена обязательная государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Данным постановлением утверждено Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (далее - Положение № 305), в силу которого государственная регистрация таких актов осуществлялась Минюстом России.

Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» (далее - Указ № 104) устанавливалось, что нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством.

Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 1).

Из содержания Наставления усматривается, что оно подготовлено Федеральной службой лесного хозяйства России совместно с научноисследовательской и академической организациями в целях повышения качества отвода и точности таксации лесосек главного пользования, рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также отпуска второстепенных лесных материалов и улучшения на этой основе использования лесных ресурсов. Соблюдение Наставления предписано органам управления лесами республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований, учреждениям и организациям непосредственного подчинения, ГО «Леспроект» при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочке (осмолоподсочке), а также при отпуске второстепенных лесных материалов.

Пунктом 4 Наставления осуществление отвода и таксации лесосек возложено на работников лесного хозяйства под непосредственным руководством лесничих, их помощников, на лесоустроительные предприятия ГО «Леспроект», а также на специализированные группы, создаваемые территориальными органами управления лесным хозяйством или лесхозами. Ответственность за соблюдение Наставления возложена на директора и главного лесничего лесхоза. Как правильно указано в обжалуемом решении, правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, оспариваемый акт не содержит.

При этом Наставление не является межведомственным актом, поскольку не содержит положений, обязательных для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов лесного хозяйства, не устанавливает правовой статус организаций. Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ, утвердивший Наставление, не подлежал государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Положения № 305 и Указа № 104, в связи с чем оснований для признания Наставления не действующим со дня его принятия не имеется. Доводы административного истца о несоответствии Наставления в оспариваемой части положениям пунктов 11, 17, 21 статьи 2, частям 1-3 статьи 9 Закона об обеспечении единства измерений, пункту 3 Методики № 275 также обоснованно признаны судом несостоятельными.

Согласно части 2 статьи 1 указанного федерального закона он регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, п*************й законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений. Сфера государственного регулирования обеспечения единства измерений распространяется на измерения, к которым установлены обязательные метрологические требования и которые выполняются при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды (пункт 3 части 3 статьи 1).

Статьей 9 Закона об обеспечении единства измерений установлено, что в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями этого федерального закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований, включая обязательные метрологические требования к измерениям, обязательные метрологические и технические требования к средствам измерений, и установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований. В состав обязательных требований к средствам измерений в необходимых случаях включаются также требования к их составным частям, программному обеспечению и условиям эксплуатации средств измерений.

При применении средств измерений должны соблюдаться обязательные требования к условиям их эксплуатации. Конструкция средств измерений должна обеспечивать ограничение доступа к определенным частям средств измерений (включая программное обеспечение) в целях предотвращения несанкционированных настройки и вмешательства, которые могут привести к искажениям результатов измерений. Порядок отнесения технических средств к средствам измерений устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений.

Частью 1 статьи 13 данного закона предусмотрено, что средства измерений, предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, до ввода в эксплуатацию, а также после ремонта подлежат первичной поверке, а в процессе эксплуатации - периодической поверке. Применяющие средства измерений в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны своевременно представлять эти средства измерений на поверку. В пунктах 11, 17 и 21 статьи 2 Закона об обеспечении единства измерений приводятся определения понятий «методика (метод) измерений», «поверка средств измерений» (далее также - поверка), «средство измерений».

Оспариваемые пункты 18 и 38 Наставления определяют инструменты, с помощью которых производится съемка границ, привязка и таксация лесосек, способы проведения таких работ, и не содержат положений о том, что указанные в них средства измерения не подлежат поверке. Доводы апелляционной жалобы о противоречии Наставления Методике № 275 и Правилам заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 13 сентября 2016 г. № 474, несостоятельны, поскольку указанные методика и правила обладают равной юридической силой с Наставлением.

Как уже отмечалось, в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что пункт 18 Наставления носит неопределенный характер и позволяет судам в разных делах поразному его трактовать, является ошибочным, поскольку содержание указанного пункта отвечает критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы и не вызывает неоднозначного толкования. Установив, что Наставление было утверждено в пределах предоставленных Федеральной службе лесного хозяйства России полномочий, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления С******а А.А. П*************х статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С******а А*****я А************а - без удовлетворения. Председательствующий В.Ю. Зайцев Члены коллегии Е.В. Горчакова