Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2020 № АПЛ20-64

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АПЛ20-64 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 9 июня 2020 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В. при секретаре Ш******й Н.И. с участием прокурора С********й Л.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации муниципального образования «Тункинский район» Республики Бурятия о признании недействующим пункта 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. №769, по апелляционной жалобе Администрации муниципального образования «Тункинский район» Республики Бурятия на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2020 г. по делу № АКПИ 19-837, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации С******а И.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации С********й Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : Советом Министров - Правительством Российской Федерации постановлением от 10 августа 1993 г. № 769 утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации (далее - Положение). Нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993 г., № 34.

Согласно пункту 28 Положения земли национальных природных парков, их недра и водные пространства со всеми находящимися в их пределах ресурсами растительного и животного мира, историкокультурными объектами, а также зданиями, сооружениями и другими объектами являются исключительно федеральной собственностью и предоставляются национальным природным паркам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков запрещается.

Администрация муниципального образования «Тункинский район» Республики Бурятия (далее также - Администрация МО «Тункинский район») обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим пункт 28 Положения со дня его принятия. В обоснование заявления ссылалась на то, что предписания данного пункта противоречат пункту 6 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, абзацу второму пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях), поскольку в соответствии с нормами действующего законодательства в границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников, и нарушают право административного истца на законное владение, пользование и распоряжение земельными участками, занятыми муниципальными объектами, исходя из основного принципа земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и находящейся на них недвижимости. В административном исковом заявлении указано, что постановлением Совета Министров РСФСР от 27 мая 1991 г. № 282 в Бурятской ССР создан государственный природный национальный парк «Тункинский» Министерства лесного хозяйства РСФСР. В развитие данного постановления Советом Министров Бурятской ССР принято постановление от 31 декабря 1991 г. № 353 «О создании государственного природного национального парка «Тункинский» Министерства лесного хозяйства РСФСР в Бурятской ССР», которым создан государственный природный национальный парк «Тункинский» в границах Тункинского административного района Бурятской ССР.

На основании оспариваемой нормы Положения решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 июня 2019 г., оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2019 г., Администрации МО «Тункинский район» отказано в удовлетворении иска к Российской Федерации в лице Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае о признании права муниципальной собственности на земельные участки, занятые зданиями муниципальных образовательных организаций.

Обосновывая свое решение, суд сослался на то, что все земли в границах Тункинского района Республики Бурятия относятся к землям особо охраняемых природных территорий, находящимся в федеральной собственности, вследствие чего в отношении земельных участков, занятых муниципальными объектами недвижимости, не может быть признано право муниципальной собственности. Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Положение издано в пределах его полномочий, а оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить ввиду неправильного толкования судом первой инстанции норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что суд первой инстанции неправомерно не включил в предмет судебного разбирательства обстоятельства создания национального парка «Тункинский». В жалобе также указано, что суд первой инстанции не дал должной оценки доводу административного истца о неясности и неопределенности оспариваемой нормы. В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, а выводы, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит. Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая административному истцу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 28 Положения недействующим отсутствует. Порядок принятия и официального опубликования Положения Правительством Российской Федерации соблюден и административным истцом не оспаривается.

Пунктом 1 статьи 1 Закона об особо охраняемых природных территориях предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из данного закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. К иным нормативным правовым актам Российской Федерации относятся в том числе постановления Правительства Российской Федерации. Положение издано в целях усиления охраны и поддержания режима национальных природных парков, повышения социальной защищенности их работников.

Пункт 28 Положения, как следует из его содержания, устанавливает, что земли национальных природных парков являются исключительно федеральной собственностью, и запрещает их изъятие. Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует земельному законодательству и законодательству об особо охраняемых природных территориях. Земельный кодекс Российской Федерации, регулируя отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, в пункте 1 статьи 95 относит к землям особо охраняемых природных территорий в том числе земли национальных парков.

Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков (пункт 6 названной статьи).

Особенности организации, охраны и использования национальных парков установлены разделом III «Национальные парки» Закона об особо охраняемых природных территориях. Так, согласно статье 12 указанного закона национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной указанным законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях (пункт 1). Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности.

Земельные участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности. В границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников (пункт 2). Суд первой инстанции правильно указал в обжалуемом решении, что Земельный кодекс Российской Федерации и Закон об особо охраняемых природных территориях, допуская в отдельных случаях возможность нахождения в границах особо охраняемых природных территорий земельных участков иных пользователей и собственников, не предусматривают изъятие земель национальных парков из федеральной собственности. Таким образом, пункт 28 Положения в полной мере согласуется с приведенными нормами действующего законодательства и не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы административного истца.

Необходимо отметить, что согласно пункту 1 Положения национальные природные парки Российской Федерации являются природоохранительными учреждениями, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, рекреационных, просветительских, научных и культурных целях. Следовательно, оспариваемое предписание распространяется на находящиеся в федеральной собственности земельные участки, предоставленные указанным природоохранительным учреждениям, и не содержит запрета на нахождение в границах национальных парков земельных участков иных пользователей и собственников.

Довод апелляционной жалобы о правовой неопределенности пункта 28 Положения является несостоятельным, поскольку его содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует единообразное понимание оспариваемой нормы или существует такая угроза, не имеется. Утверждая об этом, административный истец фактически выражает несогласие с судебными актами арбитражных судов, вынесенными по иску Администрации М* «Тункинский район» о признании права муниципальной собственности на земельные участки. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе осуществлять проверку названных судебных постановлений, основанных на оценке фактических обстоятельств конкретного дела с участием административного истца.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции неправомерно не включил в предмет судебного разбирательства обстоятельства создания национального парка «Тункинский», не свидетельствует о незаконности вынесенного решения. Указанный национальный парк создан постановлением Совета Министров РСФСР от 27 мая 1991 г. № 282, которое не является предметом рассматриваемого спора. По настоящему административному делу суд первой инстанции в полной мере выяснил все обстоятельства, предусмотренные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании.

Выводы суда о законности оспариваемого положения нормативного правового акта подробно мотивированы. Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 28 Положения не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования. Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования «Тункинский район» Республики Бурятия - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев Д.В. Тютин