Определение Верховного Суда РФ от 12.04.2018 № АПЛ18-98

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АЛЛ 18-98 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 12 апреля 2018 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора К*******а Е.И. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х*******а Р*****а Н************а о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. № 985 «Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма», приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 «Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи» по апелляционной жалобе Х*******а Р.Н., поданной его представителем Г********м А С , на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации К*******а Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : постановлением Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. утверждены границы округов и зон санитарной охраны курортов Евпатория, Саки и Сочи- Мацеста (приложения № 1, 2, 3), границы округа санитарной охраны курортов Южного берега Крыма, а также границы первой зоны этого округа (приложение №4). Нормативный правовой акт содержится в сборнике постановлений Совета Министров СССР за март 1948 г., вторая часть.

Приказом Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 утверждены границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи (приложения 1, 2, 3). Х******в Р.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. № 985 «Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма» (далее - постановление) и приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 «Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи» (далее также - Приказ), ссылаясь на то, что оспариваемые правовые акты утратили силу на основании статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», статьи 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», но продолжают применяться на практике, процедуру официального опубликования не проходили. Х******в Р.Н. также указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок, относящийся к землям населённых пунктов под домами индивидуальной жилой застройки, на этом земельном участке был построен жилой дом площадью 76 кв.м; администрацией г.

Сочи ему (административному истцу) было отказано в выдаче градостроительного плана со ссылкой на то, что данный земельный участок расположен в первой зоне округа горно-санитарной охраны курорта на основании Приказа и застройка участка не допустима, чем, по мнению административного истца, были нарушены его права на осуществление строительства на земельном участке, фактически предоставленном ему для индивидуального жилищного строительства. Х******в Р.Н. полагает, что положения части 3 статьи 10 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу названного федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу указанного федерального закона, применению не подлежат, так как лечебно-оздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 поименованного федерального закона; данных о признании органом исполнительной власти Краснодарского края или органом местного самоуправления г.

Сочи какоголибо объекта на территории г. Сочи лечебно-оздоровительной местностью не имеется, какой-либо нормативный правовой акт об утверждении округов горно санитарной и санитарной охраны города-курорта Сочи Правительством Российской Федерации не издавался, что противоречит требованиям статьи 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Х*******а Р.Н. отказано.

Не согласившись с приведённым выше решением суда первой инстанции, административный истец просит Верховный Суд Российской Федерации в апелляционной жалобе о его отмене и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления в полном объёме. Считает, что суд первой инстанции ошибочно сослался на положения части 3 статьи 10 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», так как лечебнооздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 этого же закона; оспоренный приказ был вынесен во исполнение постановления Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. № 500, которое впоследствии было отменено постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654, в связи с чем, по мнению административного истца, фактически утратил силу и Приказ; суд первой инстанции не дал оценку доводам административного истца о том, что согласно статье 5 Федерального закона от 25 октября 2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие данного кодекса законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации, не применяются.

Стороны и их представители в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения и отмены решения суда не находит. В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что постановление и Приказ изданы уполномоченными органами государственной власти с соблюдением порядка введения в действие, действовавшего на момент их принятия, каких-либо иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, устанавливающих границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны, и которым бы противоречили оспоренные правовые акты, в настоящее время не имеется; доводы Х*******а Р.Н. о прекращении юридической силы оспариваемых нормативных актов ошибочны, основаны на неправильном толковании действующего законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Суд правильно признал несостоятельными доводы административного истца о том, что после издания постановления Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 приказ Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. № 297 утратил силу и не подлежал применению, поскольку из содержания постановления Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654, утвердившего Положение о курортах, не следует, что ранее утверждённые границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи подлежат отмене.

Кроме того, пункт 2 данного постановления устанавливает, что положение о каждом отдельном курорте утверждается: по курортам общесоюзного и республиканского значения - Советом Министров союзной республики, по курортам местного значения - Советом Министров союзной республики, не имеющей областного деления, Советом Министров автономной республики, исполнительным комитетом краевого, областного Совета народных депутатов. В силу пункта 4 этого же постановления признано утратившим силу постановление Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. № 500.

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что оспоренный приказ был вынесен во исполнение постановления Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. № 500, которое впоследствии было отменено постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654, и в связи с этим Приказ также утратил силу, поскольку, как следует из преамбулы данного приказа, он был издан во исполнение постановления Совета Министров РСФСР от 12 февраля 1966 г. № 153 «О передаче дополнительно на решение министерств и ведомств РСФСР, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполомов вопросов хозяйственного и культурного строительства», а не во исполнение постановления Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. № 500, как ошибочно полагает административный истец.

Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 10 названного федерального закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Указание в апелляционной жалобе на то, что положения части 3 статьи 10 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не подлежат применению по данному административному делу, так как лечебно-оздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, были исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 этого же закона, необоснованно, поскольку в силу Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ) к особо охраняемым природным территориям относились в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты (раздел VIII). В связи с этим лечебно-оздоровительные местности и курорты, образованные до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого федерального закона (пункт 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Пунктами 1, 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации, входящей в состав главы XVII данного кодекса «Земли особо охраняемых территорий и объектов», предусмотрено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В настоящее время Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации. Согласно преамбуле названного федерального закона природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

Механизм санитарной (горно-санитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов определён в главе V данного федерального закона, в силу которой охрана указанных территорий осуществляется посредством установления округов санитарной (горно санитарной) охраны (пункт 1 статьи 16). Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 16 названного выше федерального закона).

Ввиду того, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона в настоящее время не утверждены постановлением Правительства Российской Федерации, применению подлежат постановление и Приказ. Учитывая, что оспоренные нормативные правовые акты не определяют территориальное зонирование и не регулируют градостроительные правоотношения, спор (в случае его возникновения) о правомерности установления ограничений на застройку земельного участка с особыми условиями его использования, принадлежащего административному истцу (о чём он, по существу, просит в апелляционной жалобе), подлежит разрешению в рамках рассмотрения конкретного спора с учётом в том числе требований градостроительного и природоохранного законодательства, а не в порядке абстрактного нормоконтроля по административному делу об оспаривании Постановления и Приказа.

Ссылка в апелляционной жалобе на статью 5 Федерального закона от 25 октября 2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которой со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации, не применяются, не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку по настоящему административному делу были оспорены правовые акты, носящие подзаконный характер, а следовательно, положения вышеприведённой нормы закона на них не распространяются. Суд, установив, что оспоренные нормативные правовые акты соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

При рассмотрении и разрешении дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению по данному делу, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены в апелляционном порядке решения не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Х*******а Р*****а Н************а - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю.

Зайцев В.П. Меркулов