Определение Верховного Суда РФ от 29.01.2018 № АПЛ17-498

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АЛЛ 17-498 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 29 января 2018 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова ИВ. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора М*******й Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению некоммерческой организации «Ассоциация марикультурных организаций Приморского края» о признании частично недействующим пункта «в» приложения № 1 к Методике определения минимального объема объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, утвержденной приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 15 марта 2017 г. № 124, по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца К*********а В*. и Л******а В.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К*******й Н.И., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила :

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России) приказом от 15 марта 2017 г. № 124 (далее - Приказ) утвердило Методику определения минимального объема объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка (далее - Методика).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 17 апреля 2017 г., регистрационный номер 46403, и 18 апреля 2017 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (\у\у\у.ргауо.§оу.ги). В приложении № 1 к Методике (далее - Приложение № 1) приведены значения минимального ежегодного удельного объема изъятия объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры (РпастХ для разных субъектов Российской Федерации и разных типов водных объектов и определена продолжительность периода (цикла) их выращивания (1паст не более, лет).

Подпунктом «в» Приложения № 1 данные показатели установлены для внутренних морских вод (за исключением лиманов) и территориального моря Российской Федерации, в том числе для подзоны Приморье Японского моря: продолжительность периода (цикла) выращивания объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры (1паст)> определена не более 6 лет, а величина минимального ежегодного удельного объема изъятия названных объектов (РпаСт) - 1000 кг/га.

Некоммерческая организация «Ассоциация марикультурных организаций Приморского края» (далее - Ассоциация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим пункт «в» Приложения № 1 в части, устанавливающей значение минимального ежегодного удельного объема изъятия объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры, для подзоны Приморье Японского моря в размере 1000 кг/га при продолжительности периода (цикла) их выращивания не более 6 лет. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части в нарушение пункта 3 части 3 статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об аквакультуре), Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее - Правила № 1318), и Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 (далее - Правила № 851), принят без соблюдения процедуры публичного обсуждения.

Как указывала Ассоциация, первичная версия проекта Приказа, размещенная на официальном сайте ге§ша1:юп.§оу.ги в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» для публичного обсуждения в период с 14 февраля по 1 марта 2017 г., в отличие от ранее действовавшего приказа Минсельхоза России от 14 июня 2016 г. № 235 (далее - Приказ № 235) предусматривала значение РпаСт для подзоны Приморье Японского моря в размере 167 кг/га при \шст не более 6 лет, что значительно улучшало положение марикультурных организаций и снижало уровень их обязательств по минимальным объемам изъятия объектов аквакультуры, выращиваемых при осуществлении пастбищной аквакультуры. В связи с этим административный истец, ознакомившись с проектом Приказа, опубликованным для публичного обсуждения, свои предложения не вносил.

Однако в проекте Приказа по результатам публичного обсуждения, размещенном на официальном сайте, величина Р п а с т для подзоны Приморье Японского моря изменена со 167 кг/га на 1000 кг/га. При этом согласно опубликованной 2 марта 2017 г. на официальном сайте сводке предложений в период публичного обсуждения проекта Приказа ни одного предложения не поступило. По мнению Ассоциации, Приказ в оспариваемой части издан в нарушение установленного порядка при отсутствии каких-либо предложений, поскольку его проект после внесения в него названного изменения не прошел обязательную процедуру повторного публичного обсуждения, определенную пунктом 22 Правил № 1318, по признаку введения обязательства, ухудшающего положение субъектов предпринимательской деятельности (подпункт «б» пункта 6 данных правил).

Допущенное нарушение не было предметом исследования Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), которое дало положительное заключение от 13 марта 2017 г. № 6205-СШ/Д26и об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа. При утверждении оспариваемой нормы, устанавливающей недопустимое обременение, Минсельхоз России нарушил право Ассоциации на участие в ее разработке, а также права марикультурных организаций Приморского края, заинтересованных в ее изменении.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе Ассоциация, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как необоснованное, и вынести по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции при вынесении решения неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применены нормы материального права. В отзыве на апелляционную жалобу Минсельхоз России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что суд первой инстанции полно, всесторонне и объективно изучил материалы дела, выяснил все обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и правильно применил нормы права.

Минюст России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просил рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя и решение суда оставить без изменения. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пункта «в» Приложения № 1 к Методике в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Закон об аквакультуре, устанавливающий правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), в том числе в части защиты прав и интересов физических лиц и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность в данной области (часть 1 статьи 1), предусматривает, что для осуществления аквакультуры (рыбоводства) собственник рыбоводного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставляет этот участок рыбоводному хозяйству во временное пользование за плату по договору пользования рыбоводным участком (далее - договор пользования рыбоводным участком). Одним из существенных условий такого договора является минимальный объем объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка (часть 1, пункт 4 части 2 статьи 9).

Согласно частям 1, 2 статьи 10 Закона об аквакультуре договор пользования рыбоводным участком заключается по результатам торгов (конкурсов, аукционов), порядок организации и проведения которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Реализуя приведенные законоположения, Правительство Российской Федерации постановлением от 15 мая 2014 г. № 450 утвердило Правила организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договора пользования рыбоводным участком (далее также - Правила № 450). Указанные правила устанавливают порядок проведения торгов в форме аукциона и закрепляют положение о том, что информация о проведении аукциона на право заключения договора (далее соответственно - извещение о проведении аукциона, аукцион) размещается на официальном сайте.

До определения Правительством Российской Федерации официального сайта информация о проведении аукционов на право заключения договора размещается на официальном сайте организатора аукциона в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (пункт 80). В извещении о проведении аукциона указываются сведения, предусмотренные пунктом 82 Правил № 450, в том числе о минимальном объеме объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, определенные в соответствии с методикой, утвержденной Минсельхозом России (подпункт «л» названного пункта).

Таким образом, Методика, используемая организатором торгов на право заключения договора пользования рыбоводным участком в целях разработки и утверждения документации об аукционе, принята Минсельхозом России на основании пункта 82 Правил № 450, а также подпункта 5.2.25 (70) пункта 5 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, наделяющего Минсельхоз России полномочием по самостоятельному принятию на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации нормативных правовых актов, в частности методики расчета объема подлежащих изъятию объектов аквакультуры при осуществлении пастбищной аквакультуры.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, является обоснованным. В обжалуемом решении дана правильная оценка доводу административного истца, содержащемуся также и в апелляционной жалобе, о том, что Приказ издан с нарушением процедуры публичного обсуждения и требований Правил № 851 и Правил № 1318. Проект Приказа с 14 февраля по 1 марта 2017 г. был размещен Минсельхозом России на официальном сайте ге§и1а1юп.§оу.ги в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для публичного обсуждения, что согласуется с положениями пунктов 3 и 5 Правил №851.

Названные правила закрепляют, что разработчик проекта нормативного правового акта (далее - разработчик) рассматривает все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме по результатам общественного обсуждения, и размещает на официальном сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения проекта, с указанием позиции разработчика. Доработанный с учетом предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения, проект нормативного правового акта с материалами, указанными в пунктах 19 и 20 данных правил, и копиями наиболее значимых, по мнению разработчика, предложений направляется при необходимости разработчиком в установленном порядке на согласование (пункты 20, 21).

Как усматривается из материалов административного дела, за период общественного обсуждения проекта Приказа предложений по нему, а также экспертных заключений от независимых экспертов не поступало. Следовательно, нет оснований полагать, что при издании Приказа были нарушены требования Правил № 851. В свою очередь, Правила № 1318 устанавливают порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (далее - проекты актов) и проектов решений Евразийской экономической комиссии.

Пункт 6 названных правил закрепляет, что оценка регулирующего воздействия проектов актов проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте акта: высокая степень регулирующего воздействия - проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, и (или) положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (подпункт «а»); средняя степень регулирующего воздействия - проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, и (или) положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (подпункт «б»); низкая степень регулирующего воздействия - проект акта не содержит положений, предусмотренных подпунктами «а» и «б» этого пункта, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в соответствии с пунктом 1 Правил № 1318.

Пункты 20, 21 данных правил обязывают разработчика проекта акта рассмотреть все предложения, поступившие в связи с проведением публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, составить сводку предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения, которая подписывается руководителем структурного подразделения разработчика, ответственного за подготовку проекта акта, и разместить ее на официальном сайте, по результатам публичного обсуждения при необходимости доработать проект акта и сводный отчет. Если в результате доработки разработчиком в проект акта будут внесены изменения, содержащие положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия или среднюю степень регулирующего воздействия, проект акта подлежит повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения (пункт 22).

Утверждение административного истца о том, что доработанная версия проекта Приказа подлежала обязательной процедуре повторного публичного обсуждения, установленной пунктом 22 Правил № 1318, в связи с тем, что указанный в пункте «в» Приложения № 1 к Методике показатель минимального объема изъятия объектов аквакультуры в подзоне Приморье Японского моря в размере 1000 кг/га ухудшает положение марикультурных организаций Приморского края, несостоятельно. Приведенный показатель является аналогичным тому, который был установлен ранее действовавшим Приказом № 235. Таким образом, доработанный проект Приказа не содержал положений, имеющих среднюю или высокую степень регулирующего воздействия, и соответственно не подлежал повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения.

На проект Приказа получено положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия (письмо от 13 марта 2017 г. № 6205-СШ/Д26и), в котором сделан вывод об отсутствии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. С учетом указанных обстоятельств процедура публичного обсуждения проекта Приказа проведена в полном соответствии с требованиями Правил №1318.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, Минсельхозом России соблюден принцип участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся аквакультуры (рыбоводства). Согласно этому принципу, закрепленному в пункте 3 части 3 статьи 3 Закона об аквакультуре, названные субъекты имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых способствует развитию аквакультуры (рыбоводства), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством. Административный истец в апелляционной жалобе также выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что Ассоциация не имеет полномочий на защиту прав и интересов рыбоводных хозяйств.

Однако Апелляционная коллегия полагает, что такой вывод является правильным. Ассоциация является некоммерческой организацией, осуществление товарного рыбоводства не входит в число уставных видов ее деятельности. Положения Методики используются организаторами торгов на право заключения договора пользования рыбоводным участком в целях разработки и утверждения документации об аукционе, участия в котором Ассоциация принимать не может.

Поскольку административный истец не является субъектом регулируемых Методикой отношений, закрепленные в ней предписания, в том числе пункт «в» Приложения № 1, не могут нарушать его прав и законных интересов. В силу части 2 статьи 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц лишь в случаях, предусмотренных этим кодексом и другими федеральными законами.

Между тем Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Закон об аквакультуре, иные федеральные законы не содержат положений, позволяющих Ассоциации обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов входящих в ее состав рыбоводных хозяйств. С учетом изложенного ссылка в апелляционной жалобе на подпункты 7, 8 пункта 2.3 Устава Ассоциации, которые позволяют административному истцу представлять интересы рыбоводных хозяйств в федеральных органах исполнительной власти, иных органах государственного и муниципального надзора (контроля) и управления, а также оспаривать от своего имени в установленном законом порядке акты, решения, действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, иных организаций, нарушающих права и интересы Ассоциации, ее членов либо создающих угрозу такого нарушения, не может подтверждать наличие у Ассоциации права на обращение в суд в защиту интересов входящих в нее лиц.

Вопреки утверждению административного истца в апелляционной жалобе выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела. Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречил пункт «в» Приложения № 1 к Методике в оспариваемой части, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Ассоциации в удовлетворении заявленного требования. Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила : решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу некоммерческой организации «Ассоциация марикультурных организаций Приморского края» - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю.Зайцев И.В. Крупное