Определение Верховного Суда РФ от 26.05.2015 № АПЛ15-211

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АЛЛ 15-211 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ определение г. Москва 26 мая 2015 г. Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В. при секретаре Г********й Е.А. рассмотрела в открытом судебном засе дании в апелляционном порядке административное дело по заявлению Т********а А Н о признании недействующим Порядка орга низации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов го сударственной охраны, утверждённого приказом Федеральной службы охра ны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 155, по апелляционной жалобе статс-секретаря - заместителя директора Федеральной службы охраны Российской Федерации (ФСО России) на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2015 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Круп нова И.В., объяснения представителей ФСО России Л******а А.Н. и П*****а ГЛ., поддержавших доводы апелляционной жалобы, выступление предста вителя Министерства юстиции Российской Федерации О******о Л.А., воз ражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора С******а С*., полагавшего апелляционную жалобу необоснован ной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила: приказом Федеральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 155 утверждён Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны (далее - Порядок). Т*******н А.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Порядка в связи с тем, что он не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, официально не опубликован и, следовательно, не подлежит при менению.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2015 г. Порядок признан недействующим со дня вступления в законную силу реше ния суда ввиду несоблюдения ФСО России предусмотренных правил введе ния нормативных правовых актов в действие. В апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и отказе в удовлетворении требований заявителя по при чине неправильного истолкования закона, что явилось следствием ошибоч ного вывода суда о наличии в оспариваемом правовом акте существенных признаков, характеризующих его как нормативный правовой акт. В обоснование в жалобе указывается на то, что оспариваемый правовой акт адресован командирам (начальникам) подразделений ФСО России, дей ствующим в ФСО России аттестационным комиссиям в целях регламентации их деятельности.

Что касается военнослужащих органов государственной ох раны, то, вопреки суждению суда, они не могут быть отнесены к неопреде ленному кругу лиц, поскольку в отношении каждого из них издается приказ о зачислении на военную службу, с ними заключается контракт и им индиви дуально выплачивается денежное довольствие. В жалобе также утверждается на неисследование судом положений ос париваемого правового акта, в результате чего в решении отсутствуют кон кретные указания на то, какие права и свободы военнослужащих федераль ных органов государственной охраны нарушаются этим актом и какие новые правила им установлены. Не приведены нарушения оспариваемым правовым актом прав и свобод Т********а А.Н. и в его заявлении.

Не исследованы судом, указывается далее в жалобе, и полномочия ФСО России по нормативно-правовому регулированию общественных отно шений, которые существенно ограничены Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 7 августа 2007 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», из которых следует, что ФСО России вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование только в сферах государственной охраны и предоставления связи для нужд органов государственной власти. О ненормативном характере оспариваемого правового акта, согласно жалобе, свидетельствует то обстоятельство, что проводимые Министерством юстиции Российской Федерации и Главной военной прокуратурой ежегод ные проверки не выявили нарушений в порядке издания ведомственных пра вовых актов, а также результаты рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации гражданского дела об оспаривании не прошедшего государствен ную регистрацию Положения о жилищных комиссиях федеральных органов государственной охраны, утвержденного приказом ФСО России от 24 июня 2010 г. № 307, и ссылки на оспариваемый Порядок в ряде судебных решений военных судов и прокуроров.

На основании изложенного в жалобе делается вывод о том, что оспари ваемый правой акт: издан в пределах предоставленных директору ФСО Рос сии полномочий; носит организационно-разъяснительный характер; не затра гивает права, свободы и обязанности военнослужащих органов государст венной охраны; адресован лишь командирам (начальникам) подразделений ФСО России, действующим в ФСО России аттестационным комиссиям и не содержит норм, обязательных для организаций, не входящих в систему феде рального органа исполнительной власти; не устанавливает правовой статус общественной организации и не носит межведомственный характер; не про тиворечит действующему федеральному законодательству; не препятствует осуществлению прав заявителя. В заключение в жалобе обращается внимание также на то, что сам при каз ФСО (а не приказ Директора, как об этом ошибочно указано в решении) в отличие от утвержденного им Порядка недействующим не признавался. В судебном заседании апелляционной инстанции представитель ФСО России Л*****в А.Н. дополнительно указал, что приказ директора ФСО Рос сии об утверждении Порядка на основании положений Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495, является из данным на правах единоначалия и в пределах исключительной компетенции распорядительным документом, требующим обязательного выполнения и не предполагающим какого-либо согласования.

Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелля ционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда. Удовлетворяя заявленные требования, Верховный Суд Российской Фе дерации пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый заявителем Порядок является нормативным правовым актом, подлежащим регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опублико ванию. Согласно п. 3 ст. 26 Положения о порядке прохождения военной служ бы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентяб ря 1999 г. № 1237, порядок организации и проведения аттестации военно служащих, проходящих военную службу по контракту, определяется руково дителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором проводится аттестация.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации директор ФСО России 29 апреля 2005 г. издал приказ ФСО России № 155, которым ут вердил Порядок организации и проведения аттестации военнослужащих фе деральных органов государственной охраны. Согласно Порядку военнослужащие аттестуются не менее чем за четы ре месяца до истечения срока военной службы, но не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы, а также по окончании военноучебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры. Офицеры, прохо дящие военную службу по призыву, аттестуются при увольнении в запас или при заключении контракта (п. 2); начальник подразделения, аттестующий подчиненного военнослужащего, обязан всесторонне изучить и оценить его деловые и личные качества, а также определить содержание выводов и реко мендаций по его аттестации.

При изучении и оценке деловых и личных ка честв аттестуемого военнослужащего начальник подразделения в том числе обязан оценить его работу по устранению отмеченных при проведении пре дыдущей аттестации недостатков и выполнению данных ему рекомендаций (п. 14); аттестационный лист на аттестуемого военнослужащего должен со держать вывод о его соответствии или несоответствии занимаемой воинской должности, рекомендации по его дальнейшему использованию, а также по устранению недостатков (п. 15); для утверждения результатов аттестации ат тестационный лист в течение семи дней после проведения аттестации пред ставляется должностному лицу, которому аттестационная комиссия подот четна. В случае, если в аттестационном листе содержится заключение и вы вод о досрочном увольнении военнослужащего в связи с невыполнением им условий контракта, то аттестационный лист утверждается начальником под разделения, которому предоставлено право увольнения военнослужащего (п. 23); для обеспечения реализации результатов аттестации начальники подраз делений представляют в кадровый аппарат: изменения и дополнения в список военнослужащих, предлагаемых для включения в резерв выдвижения на ру ководящие должности; списки военнослужащих, рекомендуемых для направ ления на учебу; установленные документы для назначения на высшие, рав ные или низшие должности, для перемещения по службе, для заключения нового контракта о прохождении военной службы или увольнения с военной службы (п. 28).

Названные положения, исследованные судом первой инстанции, со держат нормативные предписания, затрагивающие права военнослужащих федеральных органов государственной охраны, что установлено правовой экспертизой, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, оснований сомневаться в правильности выводов которой не имеется. В судебном заседании первой инстанции представитель Министерства юстиции Российской Федерации О******о Л.А., кроме того, пояснила, что Порядок не содержит ссылок на положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а приложенная к нему форма атте стационного листа также затрагивает права военнослужащих, так как в ней содержатся характеризующие данные, связанные с прохождением ими воен ной службы.

Полномочия ФСО России по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной охраны закреплены в п. 1, подпункте 20 п. 12, подпункте 14 пункта 16 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2007 г. № 1013. Осуществление кадрового обеспечения органов государственной охра ны в соответствии с подпунктом 53 п. 12 названного Положения относится к полномочиям ФСО России в сфере государственной охраны.

Из изложенного следует, что ФСО России правомочно издавать норма тивные правовые акты, регулирующие отношения в вопросах прохождения военной службы военнослужащими федеральных органов государственной охраны, в том числе по организации и проведению их аттестации, что соот ветствует п. 3 ст. 26 Положения о порядке прохождения военной службы, ут вержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, и не противоречит подпунктам «б», «в» п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре фе деральных органов исполнительной власти».

Наличие в оспариваемом Порядке правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, сомнений не вызывает, по скольку содержащиеся в нем положения не ограничены периодом действия и рассчитаны на неоднократное применение в отношении военнослужащих федеральных органов государственной охраны, не только проходящих воен ную службу в настоящее время, но и в отношении граждан, которые поступят на военную службу в ФСО России в будущем, то есть в отношении лиц, по именный состав которых невозможно заранее предвидеть применительно к любому отдельно взятому моменту времени и, следовательно, индивидуали зировать.

Что касается ссылки представителя заинтересованного лица на Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержден ный Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495, то в нем в ст. 39 содержится определение приказа как служебного документа, издаваемого командиром (начальником) на правах единоначалия и в преде лах его исключительной компетенции в порядке реализации распорядитель ной власти по отношению к подчиненным, и по этому основанию не являю щегося правовым актом федерального органа исполнительной власти.

При таких данных суд, руководствуясь п. 10 Правил подготовки нор мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый Порядок подлежит государственной регист рации.

Ссылки в жалобе на результаты контрольной деятельности Министер ства юстиции Российской Федерации и Главной военной прокуратуры, а также на судебные постановления, в том числе по заявлению об оспаривании иного нормативного правового акта, с учетом изложенного, не могут повли ять на правильность выводов суда первой инстанции. К тому же, приведенное в апелляционной жалобе Положение, утвержденное приказом ФСО Рос сии от 24 июня 2010 г. № 307, в отличие от оспариваемого Порядка, по за ключению Министерства юстиции Российской Федерации носит организаци онный характер, не содержит новых правовых норм и в связи с этим не под лежит представлению на государственную регистрацию.

Таким образом, установив, что при издании оспариваемого норматив ного правового акта были нарушены требования пп. 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, пп. 10-11 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правитель ства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, о правилах введе ния нормативных правовых актов в действие, суд правомерно принял решение о признании его недействующим. При этом признание судом недейст вующим Порядка свидетельствует о признании нормативного правового акта недействующим полностью. Предусмотренные ст. 330 ГПК РФ основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2015 г. по заявлению Т********а А Н о признании недейст вующим Порядка организации и проведения аттестации военнослужащих федеральных органов государственной охраны, утверждённого приказом Фе деральной службы охраны Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 155, оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Судьи В.Ю. Зайцев И.В. Крупное