Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20.09.2006 № 11-Г06-19

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело№ 11-Г06-19

определение

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

Председательствующего Пирожкова В .Н. судей Соловьева В.Н., Калининой Л.А. рассмотрела в судебном заседании от 20 сентября 2006г. дело по заявле нию прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2005 года № 140-ЗРТ «О наделе нии муниципальных образований государственными материальными ресурса ми и субсидиями для решения вопросов местного значения» по кассационному представлению прокурора Республики Татарстан на решение Верховного суда Республики Татарстан от 7 июля 2006 г., которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Со ловьева В.Н., объяснения представителя Государственного Совета Республи ки Татарстан К*******а М.М., заключение прокурора Генеральной прокура туры Российской Федерации В******й Т.А., полагавшей решение суда обос нованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Рос сийской Федерации

установила :

Государственным Советом Республики Татарстан 23 декабря 2005 года был принят и 30 декабря 2005 года подписан Президентом Республики Татар стан Закон Республики Татарстан № 140-ЗРТ «О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и субсидиями для решения вопросов местного значения», который вступил в силу 1 января 2006 года.

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законо дательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Республи ки Татарстан от 30 декабря 2005 года № 140-ЗРТ «О наделении муниципаль ных образований государственными материальными ресурсами и субсидиями для решения вопросов местного значения».

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что данным за коном республики определен иной, отличный от установленного федеральным законодательством, порядок передачи имущества субъекта Российской Феде рации в муниципальную собственность.

Закон Республики Татарстан, устанавливая в статье 2 состав государст венного имущества, подлежащего передаче муниципальным образованиям, с одной стороны сужает перечень такого имущества, чем ущемляет права муни ципальных образований на реализацию своих полномочий, закрепленных как в федеральном, так и в республиканском законодательстве, с другой стороны, содержит ряд объектов, которые в соответствии с федеральным законодатель ством не могут быть переданы муниципальным образованиям.

Статья 1 Закона Республики Татарстан определяет, что данный Закон ус танавливает условия наделения государственными материальными ресурсами и предоставления субсидий муниципальным образованиям. В соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 44 Бюджет ного кодекса Республики Татарстан межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением суб венций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. При несоблюдении органами местного самоуправления условий пре доставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов соответст вующим местным бюджетам.

Условия наделения материальными ресурсами и предоставления субси дий муниципальным образованиям уже определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Республики Татарстан. Дополнительные условия могут быть установлены либо Бюджетным ко дексом Республики Татарстан, либо законом республики об утверждении бюджета на очередной финансовый год.

В силу пункта 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации дополнительные условия могут быть введены для тех муниципальных образо ваний, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) налоговых дохо дов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов.

Аналогичные положения содержит Бюджетный кодекс Республики Та тарстан (статьи 43, 44 кодекса).

Закон Республики Татарстан вводит влекущие за собой определенные последствия для муниципальных образований новые понятия - «индикатор оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления» и «нормативы функциональной нагрузки» и ставит в прямую зависимость пре доставление субсидий муниципальным образованиям от состояния этих пара метров в каждом муниципальном образовании.

Введение не предусмотренных федеральным законодательством пара метров оценки деятельности муниципальных образований ущемляет права муниципальных образований республики.

Пункт 4 статьи 4 Закона Республики Татарстан обязывает органы мест ного самоуправления дотационных муниципальных образований при опреде лении своей структуры учитывать нормативы функциональной нагрузки, ко торую определяет Кабинет Министров Республики Татарстан. В то время как в соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах органи зации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления муниципальные образования определяют самостоя тельно.

В судебном заседании представитель Государственного Совета Респуб лики Татарстан К******в М.М. возражал против удовлетворения заявления прокурора, утверждая, что оснований для признания оспариваемого Закона Республики Татарстан недействительным в целом не имеется, он соответству ет требованиям как Бюджетного кодекса, так и Федерального закона от 6 ок тября 2003 года №131-Ф3.

Решением Верховного суда Республики Татарстан от 7 июля 2006г. по становлено заявление прокурора Республики Татарстан удовлетворить частич но. Признать противоречащими федеральному законодательству, недейст вующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 2, пункт 4 статьи 4 Закона Республики Татар стан от 30 декабря 2005 года № 140-ЗРТ «О наделении муниципальных обра зований государственными материальными ресурсами и субсидиями для ре шения вопросов местного значения». В остальной части заявления отказать. В кассационном представлении прокурор просит состоявшееся решение суда отменить, признать вышеуказанный Закон Республики Татарстан проти воречащим федеральному законодательству в целом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представле ния, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Верховного суда Республики Татарстан подле жащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации в со вместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно ст. 1 Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2005 г. №140- ЗРТ настоящий Закон в целях обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов населения Республики Татарстан при решении вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Республики Татарстан устанавливает условия наделения государст венными материальными ресурсами и предоставления субсидий муниципаль ным образованиям из фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов и иной финансовой помощи из бюд жета Республики Татарстан, основанные на соблюдении устанавливаемого разграничения полномочий в областях деятельности, включающих вопросы местного значения, а также на соблюдении требований к бюджетным услугам и услугам, регулируемым муниципальными правовыми актами (далее - У**у ги), обеспечении установленных значений индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и иных требований. Статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации», вступившей в силу в соответствии с абзацем первым части 3 статьи 83 данного Федерального закона со дня официального опубликования закона, то есть с 8 октября 2003 года, определено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований для осуществления принадле жащих им функций и решения вопросов местного значения.

Пунктом 2 статьи 2 оспариваемого Закона Республики Татарстан уста новлен перечень имущества из числа организаций и объектов, находящихся в государственной собственности Республики Татарстан, подлежащего передаче в муниципальную собственность.

Признавая недействующим вышеназванный пункт Закона Республики Татарстан, суд правильно исходил из того, что положения данной нормы про тиворечат федеральному законодательству, предусматривающему значитель но больший перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, и которое, соответственно, подлежит передаче вновь образованным муниципальным образованиям с 1 января 2006 года. Действительно, положения пункта 2 статьи 2 Закона Республики Татар стан, в отличие от федерального законодательства, не разграничивают имуще ство, подлежащее передаче муниципальным образованиям, в зависимости от вида муниципального образования, то есть поселения, муниципального района или городского поселения, что также противоречит федеральному законодательству.

Следовательно, вывод суда в этой части является обоснованным.

Суд также правильно указал на отсутствие оснований для признания про тиворечащим федеральному законодательству пункта 1 статьи 2 Закона Рес публики Татарстан, в соответствии с которым решения о передаче государст венного имущества Республики Татарстан в муниципальную собственность принимаются Кабинетом Министров Республики Татарстан или по его пору чению органом исполнительной власти Республики Татарстан по имуществен ным отношениям. Органы местного самоуправления вносят в Кабинет Мини стров Республики Татарстан свои предложения о передаче государственного имущества Республики Татарстан в муниципальную собственность.

Порядок передачи государственного имущества в муниципальную соб ственность определен в статье 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с абзацами 15, 17 и 20 пункта 11 статьи 154 Федерально го закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ предложения о передаче имуще ства направляются органами местного самоуправления уполномоченным ис полнительным органам государственной власти субъектов Российской Феде рации, осуществляющим полномочия собственника имущества, в случае пере дачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в муни ципальную собственность и из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации.

Решения о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и из муниципальной собственно сти в собственность субъектов Российской Федерации принимаются уполно моченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имуще ства.

Таким образом, порядок передачи государственного имущества Респуб лики Татарстан в муниципальную собственность в пункте 1 статьи 2 оспари ваемого Закона Республики Татарстан установлен в полном соответствии с федеральным законодательством.

В статьях 3, 4, 5 и 6 Закона Республики Татарстан установлены принци пы определения условий предоставления муниципальным образованиям суб сидий из бюджета Республики Татарстан, условия предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан, мониторинг выполнения условий предостав ления субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан и порядок проведения согласительных процедур при реализации положений на стоящего Закона.

Пункт 4 статьи 4 Закона Республики Татарстан обязывает органы мест ного самоуправления дотационных муниципальных образований при опреде лении своей структуры учитывать нормативы функциональной нагрузки, ко торую определяет Кабинет Министров Республики Татарстан.

Суд пришел к правильному выводу о том, что положения пункта 4 ста тьи 4 Закона Республики Татарстан, возлагающие на органы местного само управления обязанность при определении своей структуры учитывать норма тивы функциональной нагрузки, устанавливаемой Кабинетом Министров Республики Татарстан, противоречат пунктам 1-3 ст.34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а потому подлежат признанию недействующими.

Следует согласиться и с выводом суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявления прокурора и признания противоречащими феде ральному законодательству остальных положений статей 3 - 6 Закона Респуб лики Татарстан.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюд жетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации исключительно к ведению субъектов Российской Федерации относится уста новление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Феде рации:

1. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Фе дерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответст вующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. Бюджетные кредиты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Использование бюджетных кредитов, полученных местными бюджетами из бюджетов субъектов Российской Федерации, для предоставления бюджет ных кредитов юридическим лицам не допускается.

3. Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собст венных доходов превышала 50 процентов.

4. Нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федера ции местным бюджетам.

5. При несоблюдении органами местного самоуправления условий пре доставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исклю чением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

Из указанных положений вышеназванного Кодекса действительно следу ет, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Феде рации местным бюджетам предоставляются при условии соблюдения соответ ствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 4 статьи 136 Бюджетного кодек са Российской Федерации нормативными правовыми актами органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации могут быть устанавлены дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Рос сийской Федерации местным бюджетам, что и было определено в оспаривае мых положениях Закона Республики Татарстан.

В статье 3 Закона Республики Татарстан установлены принципы опреде ления условий предоставления муниципальным образованиям субсидий из бюджета Республики Татарстан. Пунктом 1 статьи 4 Закона установлено, что условием предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан являет ся выполнение требований к Услугам (стандартов Услуг), определяемым Ка бинетом Министров Республики Татарстан согласованно с муниципальными образованиями. В пункте 2 статьи 4 установлены требования (стандарты) ока зания Услуги.

Согласно пункту 3 статьи 4 Закона Республики Татарстан индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по качеству выполнения требований устанавливаются Кабинетом Министров Республики Татарстан после согласования с муниципальными образованиями дифференцированно для каждого муниципального образования.

В статье 5 Закона определено, что мониторинг выполнения условий пре доставления субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан и установление форм и периодичности отчетности осуществляются исполни тельными органами государственной власти Республики Татарстан, уполно моченными Кабинетом Министров Республики Татарстан. Регламент осуществления мониторинга определяется Кабинетом Министров Республики Та тарстан с учетом мнений муниципальных образований.

Установление общих принципов организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесено к совместному ведению Рос сийской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Феде рации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулиро вание в данной сфере, включая осуществление бюджетного регулирования. В пункте 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо предоставлено право субъекту Российской Федерации конкретизировать бюд жетное законодательство и ввести дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муници пальных образований. При этом уровень и вид нормативного правового акта в пункте 4 статьи 136 не определен, что позволяет субъекту Российской Федера ции ввести дополнительные условия и путем принятия отдельного закона. В оспариваемых положениях Закона Республики Татарстан, кроме того, предусмотрено право муниципальных образований проконтролировать мето дику предоставления субсидий и согласовать порядок проведения контроля за эффективностью использования предоставленных субсидий.

Статьей 6 Закона Республики Татарстан предусмотрен порядок проведе ния согласительных процедур с участием органов местного самоуправления в случае возникновения споров и разногласий, связанных с реализацией настоя щего Закона.

Доводы прокурора о том, что условия предоставления субсидий муни ципальным образованиям уже определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Республики Татарстан и дополнительные условия могут быть установлены либо Бюджетным кодексом Республики Татарстан, либо законом республики об утверждении бюджета на очередной финансовый год, являются необоснованными. Как было указано выше, уро вень и вид нормативного правового акта в пункте 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации не определен.

В соответствии со статьей 1 оспариваемого Закона Республики Татар стан настоящий Закон устанавливает условия предоставления субсидий муни ципальным образованиям из фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов и иной финансовой помощи из бюджета Республики Татарстан.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Фе дерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития обществен ной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации.

Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления ука занных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) осуществляются в порядке, установ ленном законами субъекта Российской Федерации.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого фи нансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюдже тов в составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта Российской Федера ции.

Таким образом, и в указанных положениях Бюджетного кодекса Россий ской Федерации установлено, что отбор инвестиционных программ и их рас пределение между муниципальными образованиями из фонда муниципального развития субъекта Российской Федерации, целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Суд правильно не согласился с доводом прокурора о том, что Закон Рес публики Татарстан вводит новое понятие - «индикатор оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления» и ставит, тем самым, в пря мую зависимость предоставление субсидий муниципальным образованиям, чем ущемляет права муниципальных образований республики.

Субъект Российской Федерации при предоставлении субсидий из своего бюджета вправе контролировать их использование по целевому назначению и эффективность использования переданных денежных средств, что не противо речит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерально го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Поскольку выводы суда основаны на правильной правовой оценке уста новленных обстоятельств, то вынесенное по делу решение следует признать законным и обоснованным.

Доводы кассационного представления по существу не опровергают сде ланных судом выводов, так как сводятся лишь к несогласию с правовой оцен кой установленных обстоятельств.

Руководствуясь ст.ст.361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по граждан ским делам Верховного Суда Российской Федерации р^пределила:

решение Верховного вить без изменения, кас Председательствующий Судьи Республики Татарстан от 7 июля 2006г. остаое представление - без удовлетворения.