Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.11.2002 № КАС02-560

Дело ЖСАС 01-560

определение

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе: с участием прокурора - председательствующего членов коллегии - Ф****а А. И., М*******й Г.В., Петроченкова А.Я., О*****аВ.Ю. рассмотрела в открытом судебном заседании 5 ноября 2002 года дело по заявле нию С******а С Д о признании незаконными поручения Президента РФ от 2 ноября 1997 года №Пр-1777, постановлений Правительства Российской Феде рации: от 13 января 1996 года №26 (пункт 2 и приложение № 2); от 6 сентября 1998 го да №1054 (пункты 1-30 Правил, пункты 31,33 Правил); от 29 марта 1999 года №351 (пункты 6, 7, 8, 12, 17 Порядка); от 26 июня 1995 года №604 (пункты 2,3,7,8); от 21 сен тября 2000 года №700; от 3 августа 1996 года №937 (пункты 6, 7а, 9, 10 Положения); от 17 сентября 2001 года №675; от 27 ноября 2000 года №891; от 7 июня 2001 года №449; распоряжения Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 года №394-р; по становления Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жи лищно-коммунальному комплексу от 31 августа 2001 года №104, по кассационной жа лобе С******а С.Д. на решение Верховного Суда РФ от 18 июля 2002 года. Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Петроченкова А.Я., объяснения представителей Правительства РФ Р******а А.Е., К*****и Д.В., Х******й У.Ю., Г**е в*й В.В., С*******й Е.Б., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации О*****а В.Ю., полагавшего кассационную жалобу необоснованной, Касса ционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации С*****в С.Д. обратился в Верховный Суд РФ с указанными выше требованиями, ссылаясь на то, что обжалуемые нормативные акты противоречат нормам международ ного права, Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "О статусе во еннослужащих" №76-ФЗ от 27 мая 1998 года, а потому нарушают его права и права чле нов его семьи на получение жилого помещения или субсидии на его приобретение, а также их права на выбор места пребывания и места жительства, рода деятельности и места работы, и на возможность свободно распоряжаться своим имуществом и семей ными правами.

установила :

Решением Верховного Суда РФ от 18 июля 2002 года заявителю отказано в удов летворении его жалобы о признании незаконными: - п.2 и приложения № 2 к постановлению Правительства РФ от 13 января 1996 года №26 "О дополнительных мерах по обеспечению жильем военнослужащих, граж дан, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей и о программе строительства жилья для этой категории граждан на 1996-1997 годы", - постановления Правительства РФ от 26 июня 1995 года №604 "О порядке оказа ния безвозмездной помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денеж ной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и граж данам, уволенным с военной службы", и п.п.2, 3, 7, 8 Положения о порядке оказа ния безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и вы платы денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослу жащим и гражданам, уволенным с военной службы, утвержденного указанным постановлением, (в редакции постановлений Правительства РФ от 21 сентября 2000 года №700 и от 21 декабря 2000 года №999), - постановления Правительства РФ от 21 сентября 2000 года №700 "О внесении из менений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №604", - постановления Правительства РФ от 3 августа 1996 года №937 (редакция от 20 ав густа 2001 года) "О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждаю щимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строитель ство или приобретение жилья", и Положения о предоставлении гражданам Рос сийской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвоз мездной субсидии на строительство или приобретение жилья, утвержденного ука занным постановлением (в редакции Постановлений Правительства РФ от 04.12.1998 №1431, от 20.08.2001 №594; с изменениями, внесенными Постановле ниями Правительства РФ от 27.11.2000 №891 и от 07.06.2001 №449), - постановления Правительства РФ от 29 марта 1999 года №351 "Вопросы реализа ции президентской программы "Государственные жилищные сертификаты" (в ре дакции постановления Правительства РФ от 29.09.1999 №1095), - постановления Правительства РФ от 6 сентября 1998 года №1054 "О порядке уче та военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уво ленных с военной службы в запас или отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства", и п.п.1-30, 31, 33 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку и службы в органах внутренних дел, утвержденных указанным по становлением, - Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 года №675, - распоряжения Правительства РФ от 16 марта 2000 года №394-р "О средней ры ночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации, экономическим районам и субъектам Российской Федерации для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений всеми кате гориями граждан, которым указанные субсидии и ссуды предоставляются за счет средств федерального бюджета", - Методики определения средней рыночной стоимости 1 кв.метра общей площади жилья для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жи лых помещений гражданами с привлечением средств федерального бюджета, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 31 августа 2001 года №104.

В части обжалования С*******м С.Д.: - поручения Президента Российской Федерации от 2 ноября 1997г. №1777; - постановления Правительства РФ от 27 ноября 2000 года №891 "Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Пра вительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федераль ном бюджете на 2000 год", - постановления Правительства РФ от 7 июня 2001 года №449 "Об изменении, при остановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Прави тельства Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" производство по делу прекращено в соответствии с п.1 ст.219 ГПК РСФСР. В кассационной жалобе, не соглашаясь с решением, заявитель просит его отме нить. По его мнению при рассмотрении заявления был допущен ряд нарушений процес суального закона, повлекших неправильное разрешение дела и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В обоснование кассационной жалобы заявитель приводит следующие доводы: протокол судебного заседания был изготовлен несвоевременно, в нем упущены многие существенные моменты судебного заседания; суд, в нарушение ч.1 ст.239 6 ГПК РСФСР, отказал в коллегиальном рассмотрении дела, необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о пересмотре определения судьи от 28 ноября 2001 года по вновь открыв шимся обстоятельствам; суд допустил нарушение ч.2 ст. 166 ГПК РСФСР, предусматри вающей, что письменные объяснения оглашаются председательствующим; председа тельствующим не был установлен порядок исследования письменных доказательств, приложенных к заявлению и объяснениям, суд сразу перешел к прениям, чем были на рушены ст.ст.60, 167, 175, 184 ГПК РСФСР; председательствующий отказал в рассмот рении постановления Госстроя РФ №168, изложившего постановление Госстроя РФ №351 в новой редакции, нарушив тем самым ст. 145 ГПК РСФСР; в решении не отраже ны в полном объеме нормы закона, которым не соответствуют постановления Прави тельства РФ №26, №351, №394-Р; не соответствует обстоятельствам дела вывод суда об отсутствии доводов в обоснование незаконности Методики, утвержденной постановле нием Госстроя РФ №104; суд ошибочно посчитал, что заявителем оспариваются п.п.4, 6, 7 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ №604 в первой редак ции, тогда как ставился вопрос о незаконности данных норм в редакции постановления Правительства РФ №700; также не оспаривалось соответствие п.7а Положения №937 Положению №700, тогда как оспаривалось соответствие распоряжения №394-Р п.7 По ложения №937; суд сослался на постановление Правительства РФ №999, якобы отме нившее постановление Правительства РФ №604, однако в судебном заседании оно ис следовано не было.

Кроме того, заявитель утверждает, что его многочисленные доводы и аргументы, приводимые в заявлении, письменных объяснениях и объяснениях, данных в ходе су дебного заседания, судом не были опровергнуты.

Изучив материалы дела и обсудив доводы, приведенные в кассационной жалобе, Кассационная коллегия находит ее не подлежащей удовлетворению по следующим ос нованиям.

Как видно из материалов дела, заявитель ознакомился с протоколом судебного заседания и подал на него замечания с указанием на допущенные неточности и неполноту. По данным замечаниям судьей вынесено постановление от 18 сентября 2002г., которым они были отклонены.

Судом правомерно отказано заявителю в коллегиальном рассмотрении дела, по скольку ч.2 ст.232 ГПК РСФСР предусматривает, что дела по жалобам об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются только единолично судьей. Пленум Вер ховного Суда РФ в постановлении №19 от 22 декабря 1992г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федера ции" разъяснил, что, решая вопрос о единоличном или коллегиальном рассмотрении де ла, необходимо исходить из положений ч.З ст.6, согласно которой гражданские дела, перечисленные в ч.2 ст.232, рассматриваются единолично в любом случае. Что касается пересмотра определения судьи Верховного Суда РФ от 28 ноября 2001г., то из материалов дела видно, что заявителем оно было обжаловано в Кассацион ную коллегию Верховного Суда Российской Федерации. Определением Кассационной коллегии от 5 февраля 2002г. в удовлетворении частной жалобы С******а С.Д. было от казано, что исключает возможность дальнейшего обжалования определения судьи пер вой инстанции. Более, того вопрос, связанный с обжалованием решения Верховного Су да РФ от 18 июля 2002года и его пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам не мог быть рассмотрен судом первой инстанции, поскольку выходит за пределы требова ний заявителя и не входит в компетенцию суда первой инстанции при рассмотрения конкретного дела. Ссылка заявителя на ст.ЗЗЗ ГПК РСФСР в данном случае несостоя тельна, поскольку эта норма регламентирует основания пересмотра вступивших в за конную силу решений, определений и постановлений, но в ином, предусмотренном про цессуальным законом, порядке.

Согласно протоколу судебного заседания действия не только председательст вующего, но и других участников процесса соответствуют требованиям процессуально го закона.

В ходе судебного заседания заявитель вправе был высказать свои возражения против действий председательствующего в случае несогласия с ними.

Как видно из протокола судебного заседания заявления и ходатайства С******а разрешались в установленном законом порядке, судом заявитель не ограничивался в да че объяснений, в заявлении соответствующих ходатайств или постановке вопросов представителям ответчиков.

В то же время, в обязанности председательствующего входит также наблюдение за содержанием и характером задаваемых вопросов с тем, чтобы они не выходили за рамки требований рассматриваемого заявления, были точно сформулированы и не со держали бы в себе ответ, на который рассчитывает задающий вопрос. Вопросы, не отве чающие указанным требованиям, могут быть председательствующим сняты. Таким об разом, председательствующий не превысил своих полномочий, поскольку задаваемые заявителем вопросы выходили за рамки рассматриваемого дела.

В силу ст. 192 ГПК РСФСР суд должен основывать решение лишь на тех доказа тельствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Вопреки утверждениям заявителя, и как видно из решения, протокола судебного заседания по данному делу, исследование доказательств по делу проводилось, следова тельно процессуальный закон в этой части не нарушен. В судебном заседании были исследованы оспариваемые нормативные правовые акты, необходимые доказательства, представленные сторонами и истребованные судом, по ним ставились вопросы и дава лись объяснения.

Обстоятельства, приводимые заявителем в подтверждение своих требований, в решении изложены в том виде, в каком они приведены самим заявителем. То, что в решении они указаны не в полном объеме, включая конкретизацию пунктов статей норма тивных актов, законов и Конституции Российской Федерации, это не может служить ос нованием для признания выводов суда несоответствующими обстоятельствам дела, по скольку оспоренные положения нормативных актов фактически исследовались судом в ходе заслушивания объяснений самого заявителя и представителей заинтересованных лиц. Полагая приведенный довод не являющимся основанием к отмене судебного реше ния, Кассационная коллегия учитывает и то, что основной задачей суда по настоящему спору является осуществление нормоконтроля, заключающегося в правильном (сравни тельном) толковании оспоренных положений нормативных актов и норм федерального закона и в проверке их соответствия.

Кроме того, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений осуществляется с определенными изъятиями из правил, установленных ГПК РСФСР, учитывая специфику таких дел. Особенную специфику составляют дела по ос париванию нормативных актов. В связи с этим позиция заявителя о нарушении судом ст.ст.145, 306 ГПК РСФСР несостоятельна.

В кассационной жалобе заявитель указывает на то, что ни судом, ни ответчиками не опровергнуты его доводы о недопустимости нарушения трехмесячного срока предос тавления жилья.

Однако в решении делается ссылка на пункт 14 ст. 15 Федерального закона РФ "О статусе военнослужащих", который, несмотря на установленную обязанность предос тавления жилых помещений военнослужащим не позднее трехмесячного срока при увольнении при перемене места жительства со дня прибытия на избранное место жи тельства, предусматривает, что в случае невозможности предоставить жилые помеще ния по установленным нормам в трехмесячный срок органы местного самоуправления до их предоставления обязаны разместить граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в других жилых помещениях или ежемесячно выплачивать им денеж ную компенсацию за счет средств федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.

По мнению заявителя, в отношении тех лиц, которые указаны в п. 13 ст. 15 Ф**е рального закона РФ "О статусе военнослужащих", недопустимо нарушение трехмесяч ного срока предоставления жилья, поскольку круг лиц, указанный в п. 13 и п. 14 стЛ 5 За кона, различен и не подлежит расширению.

Данная позиция заявителя ошибочна. В п. 13, как и в п. 14 ст. 15 Федерального за кона РФ "О статусе военнослужащих", категория лиц одинакова: военнослужащие, увольняемые с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными меро приятиями, имеющие общую продолжительность военной службы 10 лет и более, в свя зи с чем судом правомерно применен п. 14 ст. 15 Федерального закона РФ "О статусе во еннослужащих".

Не соответствует действительности и утверждение в кассационной жалобе об от сутствии полномочий у Правительства Российской Федерации определять порядок льготной продажи жилья органами государственной власти, местного самоуправления и организациями, осуществляющими строительство, гражданам, уволенным с военной службы, на обязанность этих органов по строительству жилья.

Пункт 2 ст. 15 Федерального закона РФ "О статусе военнослужащих" устанавли вает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и организа ции, осуществляющие жилищное строительство, обязаны принимать и своевременно осваивать ассигнования, передаваемые из федерального бюджета целевым назначением на строительство жилья для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также средства, выделяемые для этих целей Правительством Российской Федерации и органами военного управления, либо продавать им квартиры или индивидуальные жи лые дома на льготных условиях в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

На данную норму сослался суд, сделав обоснованный вывод, что Федеральный закон РФ "О статусе военнослужащих" обуславливает реализацию прав военнослужа щих и граждан, уволенных с военной службы, на получение жилых помещений и сроки реализации этих прав возможностями федерального бюджета, и устанавливает, что эти права осуществляются в соответствии с порядком, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Далее в кассационной жалобе заявитель оспаривает выводы суда о законности Программы "Жилище", Методики определения средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобре тение жилых помещений гражданами с привлечением средств федерального бюджета, утвержденной постановлением Госстроя России от 31 августа 2001 года №104, о соот ветствии размеров субсидий Программе.

Право граждан, увольняемых (уволенных) с военной службы, на обеспечение жи лыми помещениями путем получения государственного жилищного сертификата от ор ганов местного самоуправления либо от Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) установлено п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", согласно которому порядок выдачи сертификатов определяется Пра вительством Российской Федерации.

Программа "Жилище" издана в пределах полномочий и исключительной компе тенции Правительства РФ, в соответствии с Федеральным конституционным законом РФ "О Правительстве Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 5 Программы "Государственные жилищные сертифика ты" размер средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья определяет ся Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу по каждому субъекту Российской Федерации в соответствии с утверждаемой в установленном порядке методикой определения стоимости 1 кв. метра общей площади жилых домов для расчета безвозмездных субсидий на приобретение жилья на основании данных, представляемых Государственным комитетом Российской Федерации по статистике и органами исполнительной власти субъектов Российской Фе дерации.

Согласно статье 4 постановления Правительства РФ от 20 января 1998 года №71 «О федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты», уча стие в Программе добровольное и является одним из способов реализации права граж дан на жилье, гарантированного Конституцией РФ и Федеральным законом РФ «О ста тусе военнослужащих».

Таким образом, утверждения заявителя о незаконности Программы "Жилище" и Методики являются необоснованными.

Заявитель полагает, что рассматривая постановление Правительства РФ от 26 ию ня 1995г. №604 (в редакции постановлений Правительства РФ от 21 сентября 2000 года №700 и от 21 декабря 2000 года №999), суд неправильно сослался на ч.З ст.25 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политике". По его мнению, данная норма дает право Правительству РФ регулировать условия получения субсидий только в зависимо сти от доходов семьи граждан, обращающихся за субсидиями, тогда как размер субси дий установлен Федеральным законом РФ "О статусе военнослужащих" в зависимости от выслуги лет, стоимости покупки квартиры, а не устанавливаемой Госстроем средней стоимости 1 кв.м. площади, как в постановлениях №937, №700, а также установленной субъектом РФ социальной нормы площади жилья.

Данные утверждения не соответствуют действительности. Пункт 7 ст. 15 Ф**е рального закона РФ "О статусе военнослужащих" предусматривает для граждан, уво ленных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на во енной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно - штатными мероприя тиями, не имеющих жилых помещений для постоянного проживания или нуждающихся в улучшении жилищных условий и осуществляющих строительство (покупку) индиви дуальных жилых домов (квартир) в размере, зависимом от общей продолжительности военной службы, в пределах социальной нормы общей площади жилого помещения, ус танавливаемой субъектами Российской Федерации, предоставление субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи.

Жилищный кодекс РФ не предусматривает понятия социальной нормы площади жилья, однако порядок определения социальной нормы площади жилья предусмотрен ст.11 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 года №4218-1. Согласно этой статье закона социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других фак торов.

Из этого можно заключить, что социальной нормой площади жилья является нор ма предоставления жилья, устанавливаемая субъектами Российской Федерации. Пунктом 6 Положения №937 установлено, что субсидия предоставляется на строительство жилья или приобретение квартиры или индивидуального жилого дома, соответствующих типовым потребительским качествам в данном регионе, по социаль ной норме площади жилья для семьи, получающей субсидию, но не более 18 кв. метров общей площади на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. мет ров общей площади на семью из двух человек и 33 кв. метров общей площади на одного человека.

Суд пришел к обоснованному выводу, что данная норма является законной, по скольку максимальный размер общей площади жилья, по которому предоставляется субсидия, установлен не менее нормы площади жилья, предусмотренной Жилищным кодексом РСФСР, т.е. фактически является декларативной. Кроме того, законом преду смотрено, что условия получения компенсаций (субсидий) регулируются Правительст вом Российской Федерации.

Что же касается требований заявителя в части обжалования постановления Пра вительства от 6 сентября 1998г. №1054, то суд правильно установил юридически значи мые обстоятельства дела, подробно и тщательно исследовал необходимые нормативные акты, проверил доводы заявителя, дал им верную оценку в решении и обоснованно пришел к выводу о законности данного постановления.

В части требований заявителя о признании незаконными поручения Президента РФ от 2 ноября 1997г. №1777, постановлений Правительства РФ от 27 ноября 2000 года №891 и от 7 июня 2001 года №449 производство по делу судом прекращено на основа нии п. 1 ст.219 ГПК.

В судебном заседании было установлено, что действие постановления Правитель ства РФ №891 распространялось только на 2000 год, постановления Правительства РФ №449 - на 2001 год и в настоящее время данные постановления утратили силу в связи с истечением срока действия.

В соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предметом судебного обжалования могут быть только нормативные правовые акты, которые на момент обжалования или рассмотрения жалобы по существу действуют, могут повлечь нарушения гражданских прав и свобод, а поэтому требовать судебного пресечения.

Правовые же акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются, нарушения охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь уже не могут, а следовательно, не требуют су дебного пресечения и не могут выступать предметом судебного обжалования по упомя нутому закону.

Поэтому, поскольку ко времени обращения в суд с заявлением об обжаловании постановлений Правительства РФ №891 и №449 они прекратили свое действие, суд обоснованно прекратил производство по делу на основании п.1 ст.219 ГПК РСФСР в связи с тем, что оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Суд правомерно не рассматривал по существу жалобу С******а С.Д. в части ос паривания поручения Президента РФ от 2 ноября 1997г. №П*-1777, а также о призна нии фактов нарушения прав семьи заявителя и иных требований, не относящихся к об жалованию конкретных нормативных правовых актов, как не подлежащих рассмотре нию Верховным Судом РФ по первой инстанции.

Согласно ст. 116 ГПК РСФСР Верховный Суд Российской Федерации рассматри вает по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента Рос сийской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, а также норматив ных актов Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

Вышеуказанные требования заявителя не подпадают под категорию дел, подсуд ных Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь п.1 ст.305 ГПК РСФСР, Кассацион ная коллегия Верховного Суда Российской Федерации решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2002 года оставить без изменения, а кассационную жалобу С******а С.Д. - без удовлетворения.

определила :

Члены коллегии:

Председательствующий: един А.И.