Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 01.10.2002 № 53-Г02-26

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 53-Г02-26

определение

Судебная коллегия по гражданским делам В е р х о в н о г о Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е в а В.П., судей Горохова Б.А., К о р ч а ш к и н о й Т.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании 1 октября 2 0 0 2 г. п о кассацион н ы м ж а л о б а м З**************о Собрания Красноярского края и Красноярско го городского Совета на решение Красноярского краевого суда от 5 августа 2002 г. дело п о заявлению Красноярского городского Совета о признании про тиворечащими федеральному законодательству, н е д е й с т в у ю щ и м и и не подле ж а щ и м и п р и м е н е н и ю но р м закона Красноярского края от 29.03.2002 г. № 2-144 «О краевом б ю д ж е т е на 2002 год».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Ф е д е р а ц и и Горохо ва Б.А., объяснения представителя Красноярского городского Совета Ф*******й О.С.(доверенность от 16.07.2002г. № 01-932), С у д е б н а я коллегия по граж данским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила :

Красноярский городской Совет обратился в суд с заявлением о признании про тиворечащими федеральному законодательству, н е д е й с т в у ю щ и м и и не подле ж а щ и м и п р и м е н е н и ю статьи 6 с приложением № 3 закона Красноярского края от 29.03.2002 г. № 2-144 « О краевом бюджете на 2 0 0 2 год» в части определе ния нормативов отчислений г. Красноярску по налогу на п р и б ы л ь организаций и налогу на д о х о д ы физических л и ц и статьи 22 с п р и л о ж е н и е м № 47 в части выделения б ю д ж е т у г. Красноярска дотации на выплату (возмещение выплаты) заработной платы работникам б ю д ж е т н о й сферы, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые н о р м ы краевого закона противоречат н о р м а м Б ю д ж е т н о г о кодекса Р Ф и н о р м а м ф е д е р а л ь н ы х законов, регулирующих правоотношения в области ф и н а н с о в ы х основ местного само управления.

Статьей 6 закона Красноярского края « О краевом б ю д ж е т е на 2002 год» установлено, что д о х о д ы б ю д ж е т о в городов и р а й о н о в края ф о р м и р у ю т с я за счет доходов от уплаты налогов и сборов в соответствии с нормативами отчис лений согласно п р и л о ж е н и ю № 3 к указанному закону. В п р и л о ж е н и и 3 норма тивов отчислений п о налогу на п р и б ы л ь организаций, зачисляемого в б ю д ж е т ы субъектов Российской Федерации, для б ю д ж е т а города К р а с н о я р с к а не преду смотрено. Н о р м а т и в отчислений п о налогу на д о х о д ы физических л и ц установ лен для города в размере 61 %.

В то ж е время законом края « О краевом б ю д ж е т е н а 2002 год» преду смотрены дотации б ю д ж е т у г. Красноярска на выплату (возмещение выплаты) заработной платы работникам б ю д ж е т н о й сферы, п р а в о о х р а н и т е л ь н ы х органов и органов местного самоуправления в сумме 2 246 985 р у б л е й (ст. 22 Закона края, пр ил о ж е ние № 47).

Указанные н о р м ы краевого закона, п о м н е н и ю заявителя, противоречат ст. 139 Б К Р Ф , в соответствии с которой оказание ф и н а н с о в о й п о м о щ и из бюджета субъекта Российской Федерации местному б ю д ж е т у м о ж е т быть осу ществлено в форме предоставления из ф о н д о в ф и н а н с о в о й п о д д е р ж к и муни ципальных образований субъектов Российской Ф е д е р а ции, образуемых в бюд жетах субъектов Российской Федерации, фина нс овой п о м о щ и на выравнивание уровня м и н и м а л ь н о й обеспеченности м у н и ц и п а л ь н ы х образований с целью обеспечения финансирования государственных с о ц и а л ь н ы х стандартов, ответ ственность за финансирование которых возложена на о р г а н ы местного само управления. Исходя из понятий м и н и м а л ь н о й б ю д ж е т н о й обеспеченности, го сударственных социальных стандартов (ст. 6 Б К Р Ф ) , с о д е р ж а н и я и смысла всех норм д ействующего законодательства, р е г у л и р у ю щ е г о б ю д ж е т н ы е отно шения, финансовая п о м о щ ь на указанные цели предоставляется тем муници пальным образованиям, в которых не обеспечивается ф и н а н с и р о в а н и е их рас ходов по ук а за нны м критериям за счет с о б и р а е м ы х там налогов, сборов, дру гих доходов бюджетов. Г о р о д Красноярск к таким м у н и ц и п а л ь н ы м образова ниям не относится, поскольку собираемые на территории города налоги и сбо ры не только позволяют обеспечить финансирование т е к у щ и х расходов города, к которым относятся и расходы б ю д ж е т а города на т е к у щ е е функционирование органов местного самоуправления и м у н и ц и п а л ь н ы х у ч р е ж д е н и й , н о и финан сирование капитальных расходов. П р и этом значительная часть с о б и р а е м ы х в городе налогов, которые относятся к регулируемым, составляет

д о х о д н у ю

часть краевого бюджета.

Так, п р и условии возврата городу нормативов п о налогу на д о х о д ы физи ческих лиц (39%) и налогу на п р и б ы л ь ( 1 0 0 % от у т в е р ж д е н н ы х субъекту), цен трализованных в краевом бюджете указанным к р а е в ы м законом, нет необходимости выделения городу дотации на выплату (возмещение в ы п л а т ы ) зара ботной платы. Согласно д а н н ы м финансового управления администрации го рода Красноярска от 17.06.2002 № 02-20/1071 о б ъ е м средств, н е о б х о д и м ы х на выплату заработной платы с начислениями р а б о т н и к а м б ю д ж е т н о й с ф е р ы го рода, правоохранительных органов и органов местного самоуправления со ставляет 2 2 4 6 985,0 рублей (приложение № 1 к п и с ь м у финансового управле ния от 17.06.2002 № 02-20/1071). В случае передачи б ю д ж е т у города нормати вов отчислений от р е г у л и р у ю щ и х налогов по налогу на п р и б ы л ь (доход) пред приятий и организаций в размере 100 % от отчислений, у т в е р ж д е н н ы х субъек ту (субъекту утверждено отчисление 14,5 % от данного федерального налога), по налогу на д о х о д ы физических л и ц - в размере 39 %, с у м м а отчислений со ставит 1 171 745 и 1 075 2 4 0 рублей, соответственно, а всего - 2 2 4 6 985 рублей, что полностью обеспечит потребность б ю д ж е т а города н а выплату (возмеще ние выплаты) заработной платы.

Таким образом, путем уменьшения д ля города в законе края « О краевом бюджете на 2002 год» размеров регулируемых налогов, с о б и р а е м ы х на терри тории города, у города изъяли в краевой б ю д ж е т д о х о д ы д ля того, ч т о б ы затем оказывать из краевого б ю д ж е т а городу ф и н а н с о в у ю п о м о щ ь , из-за чего город лишен возможности без предоставления финансовой п о м о щ и финансировать расходы на выплату (возмещение выплаты) заработной платы работникам бюджетной сферы, правоохранительных органов и органов местного само управления. Также город не имеет возможности самостоятельно определять и объемы финансирования этих расходов, поскольку о н и предопределены разме рами дотации. П о м н е н и ю заявителя, это является не фина нс овой п о м о щ ь ю , а нарушением гарантированных Конституцией Российской Федерации, дейст в у ю щ и м фед еральным законодательством прав местного самоуправления.

решение м Красноярского краевого суда от 5 августа 2002 г. заявление было удовлетворено частично: признана противоречащей федеральному зако нодательству, недействующей и не подлежащей п р и м е н е н и ю со д н я вступле ния решения в законную силу статья 6 закона Красноярского края от 29.03.2002 г. № 2-144 « О краевом б ю д ж е т е на 2002 год» в части установления в Пр ил о ж е нии № 3 норматива дохода б ю д ж е т а г. Красноярска от налога на до ходы физических л и ц в размере 6 1 % ; отказано в признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не п о д л е ж а щ и м и п р и м е н е н и ю статьи 6 указанного закона в части не установления в П р и л о ж е н и и № 3 норматива д о х о д а б ю д ж е т а г. Крас ноярска от налога на п р и б ы л ь организаций и статьи 22 закона в части выделе ния б ю д ж е т у г. Красноярска дотации на выплату (возмещение выплаты) зара ботной платы работникам б ю д ж е т н о й сферы, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

В кассационных жалобах З**************о

С о б р а н и я

Красноярского края и Красноярского городского Совета поставлен вопрос о б отмене решения, как вынесенного с н а р у ш е н и е м н о р м материального и процессуального права. П р о в е р и в материалы дела, Судебная коллегия п о гражд анским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда п о д л е ж а щ и м отмене по с л е д у ю щ и м основаниям.

В соответствии со ст. 34 Г П К Р С Ф С Р предмет и основания своих в суде требований определяет сам заявитель.

В соответствии со ст. 195 Г П К Р С Ф С Р суд м о ж е т в ы й т и за пределы заяв ленных требований, если признает это н е о б х о д и м ы м д ля з а щ и т ы прав и охра няемых законом интересов заявителя, а также в и н ы х случаях, предусмотрен ных законом.

Да нное дело рассмотрено судом в порядке о б ж а л о в а н и я в суд норматив ного правового акта, в связи с чем суд обоснованно в ы ш е л за пределы заявлен ных Красноярским городским Советом требований и рассмотрел оспариваемые н о р м ы краевого закона на предмет и х соответствия федеральному законода тельству.

Вместе с тем, в ы в о д ы основаны на неправильном т о л к о в а н и и и примене нии норм материального права, а само решение сод ержит в себе противоречия, д е л а ю щ и х н е в о з м о ж н ы м реализацию и з л о ж е н н ы х в нём п р а в о в ы х позиций. П у н к т о м «а» статьи 6 закона Красноярского края « О б ю д ж е т е на 2002 год» предусмотрено, что д о х о д ы б ю д ж е т о в городов и р а й о н о в края в 2002 году формируются за счёт доходов и сборов в соответствии с н о р м а т и в а м и отчисле ний согласно п р и л о ж е н и ю № 3 к настоящему закону.

П р и л о ж е н и е м № 3 предусмотрено, что с о б и р а е м ы й в г. Красноярске на лог на п р и б ы л ь организаций полностью зачисляется в краевой бюджет, а соби раемый здесь ж е налог на д о х о д ы физических л и ц в ра зм е ре 3 9 % зачисляется в краевой бюджет, а в размере 6 1 % - в б ю д ж е т г. Красноярска.

Статья 48 Б К Р Ф определяет регулирующие

д о х о д ы

бюджета, как федеральные и региональные налоги и и н ы е платежи, по к о т о р ы м устанавли ваются н о р м а т и в ы отчислений (в процентах) в б ю д ж е т ы субъектов Российской Федерации и л и местные б ю д ж е т ы на очередной ф и н а н с о в ы й год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по р а з н ы м видам таких дохо дов.

Н о р м а т и в ы отчислений определяются законом о б ю д ж е т е уровня б ю д жетной системы Российской Федерации, который передаёт р е г у л и р у ю щ и е до ходы, либо законом о бюджете того уровня б ю д ж е т н о й системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему р е г у л и р у ю щ и е д о х о д ы из бюджета другого уровня.

Порядок формирования собственных д о х о д о в м е с т н ы х б ю д ж е т о в регу лируют н о р м ы , содержащиеся в статье 7 Федерального закона « О финансовых основах местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » и статья 58 Б К Р Ф .

Статья 7 Федерального закона « О ф и н а н с о в ы х основах местного само управления в Российской Федерации», перечисляя в пункте 4 собственные до ходы местных бюджетов, указывает, что и м и являются д о л и федеральных на логов, которые закрепляются за м у н и ц и п а л ь н ы м и образованиями на постоян ной основе в порядке, предусмотренном пунктом 5 н а с т о я щ е й статьи. К указанным доходам относятся в числе прочего часть подоходного на лога на физических лиц, в пределах не менее 5 0 % в среднем по субъекту Рос сийской Ф е д е р а ц и и и часть налога на п р и б ы л ь организаций, в пределах не ме нее 5 % в среднем п о субъекту Российской Федерации. общего объема в муниципального П у н к т 5 названной статьи, определяя порядок закрепления н а постоянной основе за м у н и ц и п а л ь н ы м и образованиями долей р е г у л и р у ю щ и х налогов, пре дусматривает, что и х размеры (в процентах) определяются законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Расчёт долей федеральных налогов, п о д л е ж а щ и х з а к р е п л е н и ю за муни ципальными образованиями, производится исходя из средств, переданных субъекту п о каждому из этих налогов.

В этих пределах законодательный орган субъекта Российской Федера ции соответствии с фиксированной форм улой для каждого образования уста навливает д о л и соответствующих федеральных налогов, з а к р е п л я е м ы х на по стоянной основе, исходя из среднего уровня п о субъекту Российской Федера ции.

Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим д а н н ы м базо вого года.

Сверх этих долей законодательный орган субъекта Р о с с и й с к о й Федера ции может установить нормативы отчислений (в процентах) в м е с т н ы е б ю д ж е ты от р е г у л и р у ю щ и х доходов на планируемый ф и н а н с о в ы й год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Статья 58 Б К Р Ф , регулируя передачу м е с т н ы м б ю д ж е т а м собственных доходов от закреплённых за субъектом Российской Ф е д е р а ц и и д о х о д о в от фе деральных налогов, указывает на то, что они передаются м е с т н ы м б ю д ж е т а м на постоянной основе, полностью или частично - в п р о ц е н т н о й доле, на срок не менее трёх лет.

В части 2 этой ж е статьи предусмотрено, что срок действия нормативов может быть сокращён только в случае внесения изменений в налоговое законо дательство Российской Федерации.

Приведя в р е ш е н и и содержание указанных н о р м федерального законода тельства, суд п р и ш ё л к выводу о том, что статья 7 Федерального закона « О фи нансовых основах местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » и статья 58 Б К Р Ф содержат р а з л и ч н ы й порядок определения срока закрепления за ме стными б ю д ж е т а м и процентных долей от р е г у л и р у ю щ и х федеральных налогов. Этот в ы в о д п р а в и л ь н ы м быть признан не может.

В статье 7 Федерального закона « О ф и н а н с о в ы х основах местного само управления в Российской Федерации», я в л я ю щ е г о с я с п е ц и а л ь н ы м п о отноше н и ю к Б ю д ж е т н о м у кодексу Р Ф законом, предусмотрен м и н и м а л ь н ы й размер обязательных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправле ния в виде закрепления за м у н и ц и п а л ь н ы м и образованиями на постоянной основе доли д о х о д а от подоходного налога с физических л и ц в пределах 5 0 % в среднем по субъекту Российской Федерации и дохода от налога на п р и б ы л ь ор ганизаций в пределах 5 % также в среднем п о субъекту Российской Федерации. То обстоятельство, что данной в статье не указано, н а какой и м е н н о по стоянный срок эти доли д о л ж н ы закрепляться, не свидетельствует о наличии противоречия этой н о р м ы с нормой статьи 58 Б К Р Ф .

Часть 1 этой статьи, предусматривая право законодательных органов субъектов Российской Федерации передавать м е с т н ы м б ю д ж е т а м закреплён ных за субъектами Российской Федерации долей ф е д е р а л ь н ы х налогов на по стоянной основе, то есть на срок не менее трёх лет.

Из этих но р м следует, что м и н и м а л ь н ы е отчисления от подоходного на лога с физических л и ц в пределах 5 0 % и дохода от налога на п р и б ы л ь органи заций в пределах 5 % определены федеральным законом и изменяться субъек том Российской Федерации не могут. Т р ё х г о д и ч н ы й срок действия нормативов отчислений в местные б ю д ж е т ы доходов от р е г у л и р у ю щ и х налогов, таким об разом, относится л и ш ь к той части отчислений, которая устанавливается сверх тех долей, которые определены в пункте 4 ст. 7 Федерального закона « О фи нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» этой статьи.

Отсутствие противоречия м е ж д у ст. 7 Федерального закона « О финансо вых основах местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » и ст. 58 Б К Р Ф подтверждается при этом тем, что субъект Российской Ф е д е р а ц и и в тече ние трёх лет не м о ж е т произвольно менять размер отчислений от регулирую щ и х налогов, п о с т у п а ю щ и х в м у н и ц и п а л ь н ы й бюджет, не только в части, пре в ы ш а ю щ е й м и н и м а л ь н ы й размер отчислений, установленных ст. 7 Ф******ь ного закона « О ф и н а н с о в ы х основах местного самоуправления в Российской Федерации», но и размер этих отчислений в целом, что и предусмотрено 58 Б К РФ.

Суд правильно указал в р е ш е н и и на то, что в силу пункта 4 статьи 7 Фе дерального закона « О финансовых основах местного самоуправления в Рос сийской Федерации» не всякое изменение налогового законодательства Рос сийской Федерации м о ж е т в соответствие с частью 2 статьи 58 Б К Р Ф являться основанием для изменения срока действия нормативов отчислений в местные бюджеты, а только те, которые приводят к необходимости их сокращения, в частности, в связи с изменением нормативов отчислений из федерального б ю д жета по этим налогам в б ю д ж е т ы субъектов Российской Федерации.

В пункте 5 д а н н о й статьи указано, что расчёт д о л е й федеральных нало гов, п о д л е ж а щ и х закреплению за м у н и ц и п а л ь н ы м и образованиями, произво дится исходя из о б щ е г о объёма средств, п е р е д а н н ы х субъекту Российской Фе дерации по к а ж д о м у из этих налогов. Следовательно, изменение налогового за конодательства Российской Федерации, р е г у л и р у ю щ е г о этот объём средств по каждому из налогов и м о ж е т повлечь за собой изменение срока действия нор мативов отчислений в местные б ю д ж е т ы п о соответствующему налогу.

Красноярский городской Совет при о б р а щ е н и и в суд оспаривал сниже ние нормативов отчислений в б ю д ж е т г. Красноярска в 2 0 0 2 году п о налогу на прибыль организаций и по налогу на д о х о д ы физических л и ц по закону края «О бюджете на 2002 год».

Суд правильно проанализировал в р е ш е н и и и з м е н е н и е ставок налогов на прибыль организаций и подоходного налога физических лиц, а также ставок отчислений от этих налогов в б ю д ж е т ы субъектов Р о с с и й с к о й Федерации. В о т н о ш е н и и незаконности у м е н ь ш е н и я законодателем Красноярского края размера отчислений в б ю д ж е т г. Красноярска части п о д о х о д н о г о налога с физических л и ц в ы в о д ы суда являются п р а в и л ь н ы м и . П о с к о л ь к у согласно статье 224 Н********о кодекса Р Ф ставка этого налога не менялась и составля ет 1 3 % , а р а з м е р ы ставок от этого налога, зачисляемые в б ю д ж е т ы субъектов Российской Ф е д е р а ц и и с 2000 г. увеличивались, оснований для с н и ж е н и я став ки отчислений в б ю д ж е т г. Красноярска по д а н н о м у виду налога у законодателя Красноярского края не было.

В ы в о д ж е суда о том, что требования Красноярского городского Совета о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не п о д л е ж а щ е й п р и м е н е н и ю статьи 6 закона края « О краевом б ю д ж е т е на 2002 год» в части не установления в П р и л о ж е н и и № 3 н о р м а т и в а д о х о д а б ю д ж е т а г. Красноярска от налога на п р и б ы л ь организаций, не о с н о в а н ы на законе, яв ляется неправильным.

Несмотря на изменение ставки этого налога и размера отчислений по это му виду налога в б ю д ж е т ы субъектов Российской Ф е д е р а ц и и , законодатель субъект Российской Ф е д е р а ц и и не имеет права л и ш а т ь м е с т н ы й б ю д ж е т м и н и мального 5 % размера отчислений, предусмотренного ст. 7 Федерального зако на « О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федера ции».

Признавая необоснованными д о в о д ы Красноярского городского Совета о противоречии федеральному законодательству статьи 22 закона края « О крае вом б ю д ж е т е на 2002 год», п р е д у с м а т р и в а ю щ у ю в П р и л о ж е н и и № 47 выделе ние бюджету г. Красноярска дотации на выплату (возмещение выплаты) зара ботной платы работникам б ю д ж е т н о й сферы, правоохранительных органов и органов местного самоуправления, суд в результате вынес противоречивое решение, реализация правовых положений которого на практике невыполнима.

С одной стороны суд признал незаконным с н и ж е н и я ставки отчисления по одному из р е г у л и р у ю щ и х налогов, высказав тем с а м ы м м н е н и е о необходи мости эту ставку вновь повысить, а, с другой стороны, высказал м н е н и е о пра вомерности з а м е н ы финансирования н е о б х о д и м ы х ра с ход ов местного бюджета по принципу закрепления за м е с т н ы м б ю д ж е т о м п о с т о я н н ы х ф и н а н с о в ы х ис точников в виде отчислений от р е г у л и р у ю щ и х д о х о д о в на финансирование указанных расходов путём установления единоразовой дотации местному бюджету. В результате этого возникла неопределённость, в каком размере и за счёт каких источников д о л ж н ы финансироваться р а с х о д ы г. Красноярска на выплату заработной платы работникам б ю д ж е т н о й сферы, правоохранитель ных органов и органов местного самоуправления.

И з материалов дела усматривается, что размер д о т а ц и и н а эти цели в 2002 г. фактически равен сумме снижения ставки отчислений от р е г у л и р у ю щ и х налогов, то есть изменился не размер, а п р и н ц и п распределения

б ю д ж е т н ы х

средств. Реализация правовой позиции суда, таким образом приводит л и б о к увеличению д о х о д н о й части б ю д ж е т а г. Красноярска за счёт увеличения ставки отчисления от подоходного налога, л и б о к необходимости у м е н ь ш е н и я размера дотации на указанные цели. П р и таких условиях решение суда з а к о н н ы м быть признано не может, тем более, что, по м н е н и ю С у д е б н о й коллегии, неправиль ным является и в ы в о д суда о допустимости замены ф и н а н с и р о в а н и я необходи м ы х расходов местного бюджета путём закрепления за м е с т н ы м б ю д ж е т о м по стоянных отчислений от р е г у л и р у ю щ и х д о х о д о в н а выплату единоразовых до таций.

Отказывая в удовлетворении заявления в этой части, суд указал на, что отсутствие закрепленных в н е о б х о д и м о м объеме отчислений по р е г у л и р у ю щ и м налогам для б ю д ж е т а г. Красноярска не противоречит федеральному законода тельству, р е г у л и р у ю щ е м у б ю д ж е т н ы е правоотношения, поскольку ст. 58 Б К Р Ф предусматривает право, а не обязанность субъекта федерации на передачу местным б ю д ж е т а м собственных доходов от закрепленных за субъектами Рос сийской Федерации федеральных налогов. П о м н е н и ю суда, обязанностью субъекта Российской Федерации является только сохранение срока действия уже установленных нормативов, который м о ж е т б ы т ь сокращен только в слу чае внесения изменений в налоговое законодательство.

Д а н н ы й вывод суда противоречит федеральному законодательству, регу л и р у ю щ е м у б ю д ж е т н ы е правоотношения, так как определять о б ъ е м и закреп лять регулирующие налоги и, таким образом, регулировать д о х о д ы б ю д ж е т а города - не только право, но и обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. П р и реализации предоставленных и м прав и возложенных на них обязанностей органы государственной власти д о л ж н ы ру ководствоваться федеральным законодательством.

Государство, признавая и гарантируя право граждан на осуществление местного самоуправления, провозглашая его самостоятельность местного са моуправления и его определённую независимость от органов государственной власти, тем с а м ы м не только закрепило право на т а к у ю ф о р м у в ы р а ж е н и я вла сти народа, н о и определило соответствующие обязанности местного само управления. Существенный, признак местного самоуправления - самостоя тельное и за счёт собственных источников решение вопросов местного значе ния, прежде всего - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятель ности населения муниципального образования. Это вытекает из содержания ст. ст. 12, 130-136 Конституции Российской Федерации, ст. 9 Е вр о пе йс к о й Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (Россия подписала Х а р т и ю 28.02.1996 и ратифицировала Ф е д е р а л ь н ы м законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ), а также ст. 2, ст. 6 Федерального закона « О б о б щ и х п р и н ц и п а х организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные вопросы могут быть р е ш е н ы населением самостоятельно при непременном условии - наличии материально-финансовых ресурсов. В о з м о ж ность р е ш е н и я вопросов местного значения зависит от соразмерности матери ально-финансовых ресурсов, к о т о р ы м и располагает м у н и ц и п а л ь н о е образова ние и закрепленных законодательством предметов ведения органов местного самоуправления.

Пунктом 3 ст. 5 Федерального закона « О ф и н а н с о в ы х основах местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы государст венной власти гарантируют право представительных органов местного само управления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов». В ст. 5 Федерального закона « О б о б щ и х п р и н ц и п а х орга низации местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » определены пол номочия органов государственной власти субъектов Российской Ф е д е р а ц и и в области местного самоуправления, к которым, в частности, относятся регули рование о т н о ш е н и й между субъектами Российской Ф е д е р а ц и и и

м е с т н ы м и

бюджетами, обеспечение сбалансированности м и н и м а л ь н ы х м е с т н ы х б ю д ж е тов на основе нормативов м и н и м а л ь н о й б ю д ж е т н о й обеспеченности, обеспече ние гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

В соответствии со ст. 37 указанного Федерального закона федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Ф е д е р а ц и и обеспечивают м у н и ц и п а л ь н ы м образованиям мини мальные местные б ю д ж е т ы путем закрепления д о х о д н ы х источников для по крытия м и н и м а л ь н о н е о б х о д и м ы х расходов м е с т н ы х б ю д ж е т о в . П у н к т о м 2 ст. 5 Федерального закона « О ф и н а н с о в ы х основах местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что ф о р м и р о в а н и е и исполнение местного б ю д ж е т а осуществляется органами местного самоуправ ления самостоятельно.

В ст. 31

Б К Р Ф закреплен

п р и н ц и п

самостоятельности бюджета, означающий: наличие собственных источников доходов б ю д ж е т о в каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации; законодательное закрепление р е г у л и р у ю щ и х д о х о д о в б ю д ж е т о в , полно мочий по ф о р м и р о в а н и ю доходов соответствующих б ю д ж е т о в в соответствии с настоящим К о д е к с о м и на л о го вы м законодательством Р о с с и й с к о й Федера ции; право органов государственной власти и органов местного самоуправле ния самостоятельно в соответствии с настоящим К о д е к с о м определять направ ления расходования средств соответствующих б ю д ж е т о в .

Д а н н ы е правовые н о р м ы возлагают на органы государственной власти обязанность обеспечить стабильные д о х о д ы б ю д ж е т а м у н и ц и п а л ь н о г о образо вания, п о з в о л я ю щ и е органам местного самоуправления самостоятельно финан сировать расходы, которые в соответствии с законодательством отнесены к их ведению. Д о с т и ж е н и е этой цели обеспечивается путем разграничения доходов между б ю д ж е т а м и различных уровней, системой м е ж б ю д ж е т н ы х отношеий.

П р и н ц и п разграничения доходов и расходов м е ж д у у р о в н я м и

б ю д ж е т н о й

системы Российской Федерации, закрепленный в ст. 30 Б К Р Ф , означает закре пление соответствующих видов д о х о д о в (полностью и л и частично) и полномо чий по осуществлению расходов за органами государственной власти Россий ской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Фе дерации и органами местного самоуправления.

М е ж б ю д ж е т н ы е отношения основываются на п р и н ц и п а х распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным у р о в н я м б ю д ж е т н о й сис темы Российской Федерации, с одной стороны, и разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по в р е м е н н ы м н о р м а т и в а м регулирую щ и х доходов по уровням б ю д ж е т н о й системы Российской Ф е д е р а ц и и , с другой стороны (ст. 129 Б К Р Ф ) .

Основные п р и н ц и п ы м е ж б ю д ж е т н ы х о т н о ш е н и й , средства и порядок бюджетного регулирования определены также в ст. 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Р о с с и й с к о й Федерации». В соответствии с п. 2 указанной статьи м е ж б ю д ж е т н ы е о т н о ш е н и я строятся, в том числе, на с л е д у ю щ и х принципах: взаимной ответственности; применения единой для всех м у н и ц и п а л ь н ы х образований методологии, у ч и т ы в а ю щ е й их индивидуальные особенности; максимально возможного сокращения встречных ф и н а н с о в ы х потоков; п о в ы ш е н и я заинтересованности органов местного самоуправления в уве личении собственных доходов местных бюджетов.

Указанные правовые нормы, п р и н ц и п ы б ю д ж е т н ы х , в т о м числе м е ж б ю д ж е т н ы х отношений, на р у ш е ны в оспариваемой заявителем части закона Красноярского края « О бюджете края на 2002 год».

Суд не оценил и по существу не рассмотрел д о в о д ы Красноярского го родского Совета о том, что в нарушение указанных требований законодательства органы государственной власти Красноярского края в ос па рива е м ы х нор мах краевого закона не закрепили за б ю д ж е т о м города К р а с н о я р с к а отчисления от р е г у л и р у ю щ и х налогов в н е о б х о д и м о м для города объеме, а т а к ж е не осу ществили регулирование п о объему

д о х о д о в

б ю д ж е т а

города, поскольку уменьшение нормативов отчислений от р е г и о н а л ь н ы х налогов связано с одно временным предоставлением на эту ж е сумму фина нс овой п о м о щ и из бюджета Красноярского края.

С у м м а в размере 2 246 985,0 тыс. рублей н а выплату заработной платы работникам б ю д ж е т н о й с ф е р ы является м и н и м а л ь н о н е о б х о д и м ы м расходом местного бюджета. Необходимость расходов на выплату заработной платы, в том числе и объем д е н е ж н ы х средств, подтверждается З а к о н о м края « О крае вом бюджете на 2002 год», поскольку городу на эти цели выделена финансовая п о м о щ ь (дотация). Факт того, что данная сумма является м и н и м а л ь н о необхо д и м ы м расходом н а выплату заработной платы подтверждалась заявителем справкой финансового управления администрации города Красноярска от 31.07.2002 № 02-20/1324. О б ъ е м н е о б х о д и м ы х городу Красноярску средств на выплату заработной платы не оспаривался п р и рассмотрении дела и З******а т*****м С о б р а н и е м Красноярского края.

У м е н ь ш и в для города размер р е г у л и р у ю щ и х налогов по с р а вне нию с п р о ш е д ш и м годом, у города изъяли в краевой б ю д ж е т д о х о д ы для того, ч т о б ы затем оказывать из краевого б ю д ж е т а городу ф и н а н с о в у ю п о м о щ ь . Да нное об стоятельство подтверждается документами, и м е ю щ и м и с я в материалах дела, которым суд в р е ш е н и и оценки не дал.

Если согласиться с тем, что передача м е с т н ы м б ю д ж е т а м собственных доходов от закрепленных за субъектами Российской Ф е д е р а ц и и федеральных налогов, а также региональных налогов является н и ч е м не о г р а н и ч е н н ы м пра вом субъекта федерации, а не его обязанностью, то из этого следует, что субъ екты федерации могут в о о б щ е не определять для м е с т н ы х б ю д ж е т о в нормати вов отчислений по р е г у л и р у ю щ и м налогам, а для финансирования всех расхо дов предоставлять дотации.

Н е закрепление за б ю д ж е т о м муниципального образования собственных доходов путем определения отчислений от р е г у л и р у ю щ и х налогов и предос тавление вместо этого финансовой п о м о щ и в виде д о т а ц и и нарушает гаранти рованные федеральным законодательством права местного самоуправления.

В ст. 14 Б К Р Ф дано определение понятия « б ю д ж е т м униципа льного об разования», как ф о р м ы образования и расходования д е н е ж н ы х средств, пред назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веде ния местного самоуправления.

В ст. 7 Федерального закона « О ф и н а н с о в ы х основах местного само управления в Российской Федерации» перечислены собственные д о х о д ы мест ных бюджетов. К собственным доходам местных б ю д ж е т о в , в соответствии с указанной статьей, относятся местные налоги и сборы, другие собственные д о - ходы м е с т н ы х бюджетов, перечисленные в п. 3 д а н н о й статьи, и доли феде ральных налогов субъектов Российской Ф е д е р а ц и и , закрепленные за местными б ю д ж е т а м и на постоянной основе.

Пунктом 1 статьи 60 Б К Р Ф установлено, что д о х о д ы м е с т н ы х бюджетов формируются за счет собственных д о х о д о в и д о х о д о в за счет отчислений от федеральных и региональных р е г у л и р у ю щ и х налогов и сборов.

Р е г у л и р у ю щ и е налоги и с б о р ы являются с о б с т в е н н ы м и д о х о д а м и бюд жета, в течение финансового года и х размер не м о ж е т б ы т ь изменен. Поступ ление либо не поступление данного вида дохода в течение финансового года не зависит от органов власти субъектов федерации. Т а к и м образом, регулирую щие налоги являются стабильным источником д о х о д а местного бюджета. К р о ме того, по истечении финансового года долги п л а т е л ь щ и к о в по уплате указан н ы х налогов п р о д о л ж а ю т поступать в б ю д ж е т города, в то время как дотация, предусмотренная б ю д ж е т о м субъекта федерации, не п о с т у п и в ш а я в течение финансового года в м е с т ны й бюджет, по истечении года городу не перечисля ется (ст. 242 Б К Р Ф ) . Наличие отчислений по р е г у л и р у ю щ и м налогам обеспе чивает финансовую самостоятельность местного самоуправления. Г о р о д полу чает возможность самостоятельно и в максимальном о б ъ е м е решать вопросы местного значения. Так н а д л е ж а щ и м образом исполняются полномочия орга нов государственной власти Р Ф в области местного самоуправления по обеспе ч е н и ю федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного само управления (п. 11 ст. 4 Ф З Р Ф « О б о б щ и х п р и н ц и п а х организации местного самоуправления в Р Ф » ) .

Разовая финансовая п о м о щ ь не м о ж е т обеспечить ф и н а н с о в о й самостоя тельности местного самоуправления и других гарантий, установленных зако нодательством для местного самоуправления. В ст. 44 Б К Р Ф Б К Р Ф указывает ся, что финансовая п о м о щ ь подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств, однако, при э т о м в ст. 47 Б К Р Ф преду смотрено, что финансовая п о м о щ ь не является с о б с т в е н н ы м д о х о д о м соответ ствующего бюджета.

Финансовая п о м о щ ь не является закрепленным в и д о м дохода. Только при реальном получении этой п о м о щ и она учитывается в д о х о д а х ее получате ля и распределяется между распорядителями и получателями по соответст в у ю щ и м статьям расходов, в связи с чем в Б К Р Ф указано, что финансовая по м о щ ь не является собственным д о х о д о м бюджета, а только учитывается в до ходах бюджета, ее получателя. К р о м е того, в течение финансового года в закон о бюджете субъекта Российской Федерации могут б ы т ь в н е с е н ы изменения, в том числе и с к л ю ч а ю щ и е предоставление финансовой п о м о щ и б ю д ж е т у муни ципального образования или у м е н ь ш а ю щ и е ее размер. Предоставление финан совой п о м о щ и не позволяет муниципальному образованию самостоятельно формировать свой бюджет, обеспечивая его достоверность, эффективность и экономность использования б ю д ж е т н ы х средств в соответствии с принципами, закрепленными в ст.ст. 34, 37 Б К Р Ф .

В соответствии со ст. 6 Федерального закона « О б о б щ и х п р и н ц и п а х ор ганизации местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » организация, содержание и развитие м у н и ц и п а л ь н ы х у ч р е ж д е н и й образования, учреждений здравоохранения относятся к вопросам местного значения и находятся в веде нии м у н и ц и п а л ь н ы х образований. С о д е р ж а н и е органов местного самоуправле ния, организация, содержание и развитие организаций образования, здраво охранения, культуры, физической культуры и спорта, других учреждений и ор ганизаций являются видами расходов, ф и н а н с и р у е м ы м и в соответствии со ст. 87 Б К Р Ф исключительно из местных бюджетов. Т а к и м образом, органы мест ного самоуправления обязаны осуществлять фина нс ирова ние расходов по за работной плате работникам б ю д ж е т н о й сферы, предусматривая р а с х о д ы на эти цели в б ю д ж е т е муниципального образования. П р и ф и н а н с и р о в а н и и расходов на эти цели о р г а н ы местного самоуправления могут рассчитывать только на собственные д о х о д ы бюджета, к которым, финансовая п о м о щ ь не относится. Суд при рассмотрении дела не принял во в н и м а н и е то обстоятельство, что р а с х о д ы на содержание органов местного самоуправления безусловно д о л ж н ы финансироваться из собственных ф и н а н с о в ы х источников муници пального образования. В результате ж е п р и м е н е н и я ст. 2 2 оспариваемого крае вого закона р а с х о д ы на эти цели в к л ю ч е н ы в о б щ у ю сумму дотации на выплату заработной платы работникам б ю д ж е т н ы х организаций и правоохранительных органов. М е ж д у тем, выплата заработной платы р а б о т н и к а м б ю д ж е т н ы х орга низаций и правоохранительных органов субъекта Р о с с и й с к о й Федерации - это функция органов государственной власти субъекта российской Федерации, ко торая в данном случае б ы л а передана органам местного самоуправления г. Красноярска. В соответствии со ст. 38 Федерального закона « О б о б щ и х прин ципах организации местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » и ст. 4 Федерального закона «о финансовых основах местного самоуправления в Рос сийской Федерации» при наделении органов местного самоуправления отдель н ы м и государственными полномочиями Российской Ф е д е р а ц и и и отдельными государственными п о л н о м о ч и я м и субъектов Российской Ф е д е р а ц и и им одно временно передаются материальные и финансовые ресурсы, н е о б х о д и м ы е для осуществления этих полномочий. Поскольку выплата заработной платы ука занным категориям государственных с л у ж а щ и х является функцией постоян ной, то и финансовые источники для её обеспечения не могут быть разовыми, д о л ж н ы формироваться на долгосрочной основе. Т о есть н а основе отчислений от р е г у л и р у ю щ и х федеральных и региональных налогов.

П р и новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, надле ж а щ и м образом проверить юридически значимые д о в о д ы заявителя и участ в у ю щ и х в деле лиц, после чего принять решение п о существу возникшего спо ра. решение Красноярского краевого суда от 5 августа 2002 г. отменить, дело на править на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий Судьи Н а основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 Г П К Р С Ф С Р , Судебная колле гия по гражданским делам Верховного Суда Российской Ф е д е р а ции,

определила :