Определение Верховного Суда РФ от 26.07.2018 № АПЛ18-265

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело №АПЛ 18-265 А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е определение г. Москва 26 июля 2018 г.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Манохиной Г.В., членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П. при секретаре Г********й Е.А. с участием прокурора М*******й Л.Ф. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Элара» о признании недействующим пункта 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Элара» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца по доверенности К******а Д.Е., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П********й А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М*******й Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила : 12 апреля 2016 г. приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) (далее - Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 августа 2016 г., регистрационный номер 43484, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (\у\у\у.ргауо.§оу.ш) 31 августа 2016 г. Пунктом 13 Административного регламента предусмотрено, что при осуществлении федерального государственного лесного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор в лесах.

Общество с ограниченной ответственностью «Элара» (далее - ООО «Элара») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 13 Административного регламента, указывая в обоснование заявленного требования на его несоответствие статьям 8 2 и 8 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), пунктам 9, 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 (далее - Положение о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах), пункту 4 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 394 (далее - Положение об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) от 22 июня 2007 г. № 394).

Нарушение своих прав административный истец усматривает в незаконности применения к нему государственными лесными инспекторами при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах оспариваемого в части нормативного правового акта, не предусматривающего учета положений названного выше закона при осуществлении мероприятий по контролю в рамках федерального государственного пожарного надзора в лесах. По мнению ООО «Элара», оспариваемая норма лишает административного истца предусмотренных законом гарантий.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе ООО «Элара», не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное, и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что при принятии решения судом были нарушены нормы материального права. Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом. В письменном отзыве Министерство юстиции Российской Федерации просит рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя, поддерживая позицию, изложенную суду первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит. В силу Лесного кодекса Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений, а именно осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 Кодекса, Российская Федерации передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 83).

Нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (часть 8 статьи 83).

Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, является Минприроды России, которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания (пункт 1 Положения); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий (подпункт 5.2.133 пункта 5.2 Положения).

На основании приведенных норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок принятия нормативного правового акта, его государственной регистрации и опубликования, как установлено судом, соблюдены. В соответствии с частью 1 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах согласно их компетенции в соответствии с данным кодексом и законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Аналогичную норму содержит и Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон о пожарной безопасности), в силу части 2 статьи 6 которого федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации, а также подведомственными им государственными учреждениями при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в пределах полномочий, установленных лесным законодательством.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что предусмотренное пунктом 13 Административного регламента осуществление федерального государственного пожарного надзора в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора соответствует приведенным выше законоположениям. Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Согласно пункту 17 части 4 статьи 1 указанного закона особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Частью 1 статьи 6 Федерального закона о пожарной безопасности предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей. В силу части 8 этой же нормы мероприятия по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах проводятся должностными лицами органов государственного надзора, уполномоченными на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), на основании плановых заданий.

Порядок оформления и содержание плановых заданий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Как следует из пункта 11 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9-13 и 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, мероприятий по контролю (патрулированию) за соблюдением обязательных требований в лесах, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (пункт 16 указанного положения). Суд обоснованно отверг доводы административного истца о противоречии пункта 13 Административного регламента положениям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, включая его статьи 8 2 и 8 об организации и проведении мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Пунктом 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются предписания федеральных законов от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, о пожарной безопасности и Лесного кодекса Российской Федерации. В силу пункта 7 Административного регламента исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора осуществляется в том числе в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Оспариваемый в части акт исходя из содержания его пункта 13 применяется при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах, в том числе относительно сроков и последовательности административных процедур при его проведении, что не исключает, в свою очередь, учет требований статей 8 2 и 8 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ для соответствующих административных процедур. При этом оспариваемое нормативное положение не содержит предписаний о неприменении названного закона при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах, на что правильно указано в обжалуемом решении.

Пункт 13 Административного регламента соответствует положениям абзаца третьего пункта 3 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) от 22 июня 2007 г. № 394, согласно которому при проведении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) осуществляется государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений в соответствии с законодательством Российской Федерации в области семеноводства, а также федеральный государственный пожарный надзор в лесах.

Не вступает в противоречие оспариваемая норма Административного регламента и с пунктом 4 данного положения, который определяет полномочия различных органов, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану). С учетом изложенного вывод в решении суда о том, что оспариваемое нормативное положение соответствует федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца в упоминаемом им аспекте, обоснован. Несогласие административного истца с конкретными действиями должностных лиц не является основанием для удовлетворения требования о признании оспариваемого положения Административного регламента недействующим. При таких данных в удовлетворении административного искового заявления ООО «Элара» правомерно отказано.

Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах на землях особо охраняемых территорий, утвержденный приказом Минприроды России от 12 октября 2017 г. № 553, на который ссылается в апелляционной жалобе административный истец в обоснование незаконности обжалуемого решения, регулирует отношения по осуществлению федерального государственного надзора в лесах на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения и не влияет на правильность принятого по делу решения, поскольку не имеет отношения к рассматриваемому вопросу.

Утверждение административного истца о том, что положения оспариваемого нормативного правового акта не учитывают требования Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах в части применения требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, ошибочно и не опровергает выводы, изложенные в решении суда. Не является основанием для отмены обжалуемого судебного акта и довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом норм материального права, в частности части 1 статьи 97 Лесного кодекса, пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, части 8 статьи б 1 Федерального закона о пожарной безопасности, как основанный на неправильном толковании приведенных норм.

Ссылка в апелляционной жалобе на немотивированность изложенных судом в решении выводов не соответствует действительности. решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется. Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Элара» - без удовлетворения. Председательствующий Г.В. Манохина Члены коллегии В.Ю. Зайцев В.П. Меркулов