Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17.09.2002 № 61-Г02-3

В Е Р Х О В Н Ы Й С У Д

Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

Д е л о № 61-Г02-3

определение

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации в составе председательствующего Кнышева В.П. судей Харланова А.В., Корчашкиной Т.Е. рассмотрела в судебном заседании 17 сентября 2002 г. гражданское дело по кассационной жалобе Думы Корякского автономного округа на решение суда Корякского автономного округа от 1 августа 2002 г. по заявле нию мэра п.г.т Палана о признании противоречащим федеральному законо дательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Коряк ского автономного округа от 30 апреля 2002 г. «О разграничении доходов между бюджетами муниципальных образований, если в границах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образова ния».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар ланова А.В., объяснения мэра поселка городского типа Палана Х*****а Ю.А., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий ской Федерации, Думой Корякского автономного округа (далее Дума К А*) 30 апреля 2002 года принят закон «О разграничении доходов между бюджетами му ниципальных образований, если в границах территории одного муници пального образования имеются другие муниципальные образования». Не отъемлемой частью закона (ст.2) является Приложение к нему. 15 мая 2002 года закон подписан Губернатором КАО, а 25.05.2002 года опубликован в газете Корякского автономного округа «Народовластие».

Мэр п.Палана обратился в суд с жалобой, в которой просил строку «Муниципальное образование п.Палана 180 5993,1 14,3» Приложения к вышеназванному закону округа признать не соответствующей федеральным законам на том основании, что, по его мнению, включение в нем в разделе «Тигильский район» муниципального образования п.Палана, нарушает пра ва органов местного самоуправления. В частности Уставом муниципального образования п.г.т.Палана не предусматривается, что оно входит в другое муниципальное образование. Думой КАО была нарушена ст.5 ФЗ «О фи нансовых основах местного самоуправления в РФ» - о праве каждого муни ципального образования иметь собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования непосредственно средств из бюджета субъекта РФ. В результате были нарушены права жителей поселка Палана на осуществление местного самоуправления, поскольку он вступил в про тиворечие со ст.43 ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации», вводящей запрет на ограничение прав местного самоуправления, самостоятельность статуса которых гаран тирована Конституцией РФ, Уставом Корякского автономного округа и Ус тавом муниципального образования п.г.т.Палана, регламентирующих рав ные права муниципального. образования п.Палана с другими муниципаль ными образованиями Корякского автономного округа.

В судебном заседании Х***в Ю.А. (мэр п.Палана) и его представите ли О******а Э.Н. и Р*****а Л.Д. изменили заявленные требования, указав о признании незаконным и не подлежащим применению не только выше указанной строки, но и закона в целом. Так, закон в целом, в нарушение фе дерального законодательства разграничил не источники доходов между бюджетами муниципальные образований, а сами доходы, что является грубейшим нарушением основополагающих принципов ст.ст. 130, 132 Кон ституции РФ о праве самих органов местного самостоятельно формировать, утверждать и исполнять свой бюджет. Основы распределения доходов, за ложенные в ст.1 указанного закона в зависимости от «бюджетной нагруз ки», общие принципы распределения доходов, указанные в ст.2 и установ ленные в Приложении к этой статье конкретные суммы расчета валового налогового ресурса и его последующего перераспределения по муници пальным образованиям ( в частности п.г.т.Палана 5993,1 тыс. рублей) также противоречат принципу самостоятельности местных бюджетов, и опреде ленному в этом случае на федеральному уровне требованию о необходимо сти закрепления за каждым муниципальными образованием на постоянной основе собственных налогов и сборов (ст.ст.5-9, ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», и ст.ст.6,7 ФЗ «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации»). Указанное противоречит Бюджетному Кодексу РФ - ст.ст.28, 30-31, 48, 60-63, 129 и Налоговому Кодексу РФ - ст.58, регламентирующих самостоятельность формирования и исполнения местных бюджетов, а так же уплаты непосредственно в соответствующий местный бюджет налогов и сборов.

Аналогичным образом, ст.З закона округа - о перечислении всех до ходов в бюджет муниципального образования в границах которого имеются другие образования, противоречит всем вышеназванным правовым нормам. Указанным распределением доходов администрация поселка лишена возможности нормально исполнять свой бюджет, муниципальное образова ние «Тигильский район», куда в соответствии со ст.З, перечисляются их до ходы, отказывает им в получении своих доходов. В-виду отсутствия денег на счетах муниципального образования закрыты детские учреждения, имеется задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, не про изводятся опекунские выплаты. Кроме того, необоснованно включив в чис ло муниципальных образований населенные пункты, которые вообще тако выми не являются, законодатель существенно уменьшил долю их доходов. Ст.5 также не подлежат применению, поскольку, будучи частью зако на, которым необоснованно перераспределены суммы с а м и х доходов меж ду местными бюджетами, а не и с т о ч н и к и доходов, предусматривает поря док вступления в силу, в нарушение требований бюджетного законодатель ства, не с начала финансового года а с 1 апреля.

Представитель Думы КАО - зам.председателя Думы, Д******н И.И. с заявленными требованиями согласился, признав, что принятый закон в его названии и в целом (концептуально) противоречит вышеуказанным феде ральным законам по доводам заявителя, т.к. вместо р а з г р а н и ч е н и я источ н и к о в доходов законодатели фактически распределили в конкретных сум мах валовый налоговый ресурс по муниципальным образованиям, при этом в их число попали кроме муниципальных образований и другие населенные пункты, которые таковыми не является. В обоснование расчета из ст.1 был взят только один показатель- численность работников бюджетной сферы; вместо требуемого определения долей ( процентов) источников дохода за конодатель действительно необоснованно установил конкретные суммы, исходя их общего расчета валового налогового ресурса.

3-е лицо на стороне Думы, представитель Губернатора КАО Х****в З.А., указал, что заявленное требование является обоснованным по доводам представителя Думы, однако, по его мнению, жалоба заявлена ненадлежащим заявителем, поскольку п.Палана не является муниципальным образо ванием т.к. на законодательном уровне границы этого муниципального об разования не определены. Вместе с тем, почему п.г.т.Палана именно как муниципальное образование оказался внесенным в строку Приложения к закону, пояснить затруднился. Что касается внесения других населенных пунктов, не поименованных как муниципальные образования, указал о том, что все населенные пункты были внесены администрацией, являющейся разработчиком данного закона, из соображений целесообразности. Решением суда Корякского автономного округа от 1 августа 2002 г. заявление мэра п.г.т.Палана удовлетворено.

В кассационной жалобе Думы Корякского автономного округа ста вится вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит. В соответствии со ст.ст. 12, 130-132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно. Данный конституционный принцип на федеральном уровне закреплен Бюджетным Кодексом РФ в ст.ст.28, 30, 31 - принципом самостоятельности местных бюджетов в том числе и самостоятельного осуществления бюджетного про цесса, на основе закрепления доходов, а также полномочий по осуществле нию расходов за органами местного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - ст.36, 39, ст.ст.8, 10 ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» уста новлено, что местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов субъектов РФ зачисляются в доходы местных бюджетов непосред с т в е н н о и, в соответствии со ст.40 Бюджетного кодекса РФ, считаются за численными с момента совершения банком операции по зачислению денеж ных средств н а с о о т в е т с т в у ю щ и е б ю д ж е т н ы е с ч е т а муниципальных обра зований. Ст.7 п.п. 5-7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и ст.6 п.З Ф* «Об общих принципах организации местного само управления в РФ» определяет, «если в границах территории муниципально го образования имеются другие муниципальные образования, то и с т о ч н и к и доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъек та. При этом, за к а ж д ы м муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе ( полностью или частично) такие источники доходов как с о б с т в е н н ы е н а л о г и и с б о р ы и д р у г и е м е с т н ы е н а л о г и . Муниципальным образованиям должна обеспечиваться финансовая самостоятельность, под чиненность одного муниципального образования другому не допускается. Проанализировав названные положения Конституции РФ и федераль ных законов суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый за кон в целом в его концептуальном значении (конкретном распределении до ходов валового налогового ресурса по муниципальными образованиями) противоречит Федеральному законодательству.

Суд правильно указал также в решении, что ст.ст. 1, 2 закона округа, касающиеся основ и принципов такого суммарного р а с п р е д е л е н и я доходов между бюджетами муниципальных образований противоречат и ст.9 п.З Ф* «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также ч.1 ст.5 Закона КАО «О бюджете Корякского автономного округа на 2002 год», пре дусматривающих распределение доходов муниципальных образований в до лях ( процентах) по и с т о ч н и к а м доходов.

В связи с этим установленный ст.З порядок перечисления всех дохо д о в в б ю д ж е т м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я , в г р а н и ц а х к о т о р о г о и м е ю т с я д р у г и е м у н и ц и п а л ь н ы е о б р а з о в а н и я , а т а к ж е к о н к р е т н ы е с у м м ы в рублях, установленные (согласно Приложения) муниципальному образо ванию п.г.т.Палана, также противоречит всем вышеуказанным федеральным законам в той мере, в какой это препятствует муниципальному образованию п.г.т.Палана самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет; получать доходы от закрепленных за ними на долговременной основе ис точников доходов; реализовать свое право на поступление в свой бюджет местных налогов и сборов; самостоятельно распоряжаться средствами своих бюджетов, т.е. ограничивает, в нарушение требований ст.43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» права местного самоуправления. В соответствии со ст.70 Устава КАО органы государствен ной власти не вправе ограничивать права местного самоуправления. С учетом указанных выше обстоятельств суд обоснованно признал противоречащей федеральному законодательству (являющейся производной от ст.ст. 1-3 закона) формулировку ст.4 закона - о спорах между муници пальными образованиями именно «при п е р е р а с п р е д е л е н и и доходов м е ж ду б ю д ж е т а м и м у н и ц и п а л ь н ы х образований,*а также ст.5 о введении в действие оспариваемого закона с 1 апреля 2002 года, как нарушающие пра ва муниципального образования п.г.т.Палана на самостоятельное осуществ ление бюджетного процесса в течение всего финансового года.

В соответствии со ст.2

Устава муниципального образования п.г.т.Палана, определяющего статус, территориальное устройство, систему органов местного самоуправления, экономическую и финансовую основу местного самоуправления (ст.1), муниципальное образование п.г.т.Палана является муниципальным образованием в составе Корякского автономного округа. В соответствии со ст.4 Устава «территория п.г.т.Палана включает в себя территорию административно-территориального образования п.г.т.Палана (схема прилагается)», которая является частью территории Ко рякского автономного округа. Устав зарегистрирован в установленном по рядке Постановлением Думы КАО № 1 4\22 1 от 23.11.1998 г.

В свою очередь, в Уставе муниципального образования «Тигильский район» также не имеется положений о вхождении в его границы именно му ниципального образования п.г.т. Палана.

В связи с этим, как правильно указал суд, включение строки «муници пальное образование п.г.т.Палана 180 5993,1 14.3» в Приложение к ст.2 за кона имеющего действие только для муниципальных образований, как ука зано «если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования», противоречит как вышеука занным федеральным законам, так и самим Уставам муниципальных обра зований.

При таких обстоятельствах доводы о том, что п.г.т.Палана не является муниципальным образованием судом также обоснованно признаем . несо стоятельными.

Сами по себе ссылки в решении суда на положения Конституции РФ, не свидетельствуют о незаконности решения, поскольку из содержания его резолютивной части следует, что в ней не содержится выводов о противоре чии оспариваемого закона Конституции Российской Федерации.

Не допущено судом и других нарушений норм материального и про цессуального права, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в касса ционной жалобе, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела.

Руководствуясь ст. ст.305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила :

решение суда Корякского автономного округа от 1 августа 2002 г. ос-